El empadronamiento como criterio discriminatorio en la prestación de servicios locales

La verdad es que no debía ser noticia que el empadronamiento en un municipio no pueda utilizarse para disfrutar de más beneficios fiscales respecto de los que no están empadronados en el municipio, porque parece una cuestión obvia.

Pues no lo es, hasta tal punto que mediante Sentencia de 20 de julio de 2023 se ha tenido que pronunciar el TS sobre esta materia, aunque no era la primera vez que trataba el tema.

Creo que a nadie se le escapa que es prácticamente unánime entre la profesión de secretarios, interventores, tesoreros y secretarios-interventores, que no se pueden introducir en las ordenanzas relativas a las tasas, precios públicos (aunque luego veremos que con matices), prestaciones patrimoniales públicas, y cualquier otra forma de que los usuarios satisfagan el importe de los servicios que reciben de un municipio, una discriminación entre empadronados en el municipio y no empadronados.

Sea la excusa que fuere: autonomía local, beneficiar a los que pagan los tributos en municipio respecto a los que no lo satisfacen en ese municipio, etc., no convencen a nadie. A mi juicio, la legislación es tan clara que no cabe interpretación alguna en contra a no ser que sea torticera.

Simplemente recordemos los argumentos básicos para considerar que no es posible una discriminación en lo que los usuarios pagan por la prestación de servicios y actividades municipales:

1º.- No es una circunstancia prevista en la norma.

En distintas las distintas consultas de Derecho Local, que a continuación se relacionan, se deja bien clara la situación jurídica:

- ¿Es legal establecer precios de entrada a la piscina más bajos para empadronados en el municipio?

- Bonificaciones en tasas y precios públicos para los jubilados empadronados en el municipio: ¿son legales?

- Precios públicos. ¿Es posible establecer beneficios fiscales a empadronados y a mayores de 65 años y sus acompañantes

- Viabilidad de exigir el empadronamiento como requisito para ser beneficiario de una subvención otorgada por el ayuntamiento

- Establecimiento de bonificaciones en la tasa por acceso a la piscina municipal en caso de vecinos del municipio

- Ordenanza fiscal que establece tarifas distintas para empadronados y no empadronados: ¿vulnera el principio constitucional de igualdad?

- Posibilidad de establecer bonificación en tasa por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local por razón de la vecindad

- Establecimiento de precio público diferenciado para vecinos y no vecinos del municipio

- ¿Es legal el establecimiento de tarifas reducidas en la prestación de un servicio público por el hecho de estar empadronado en el municipio?

- Posibilidad de aplicar bonificaciones potestativas en el IAE en materia de creación o fomento de empleo sólo para desempleados empadronados en la localidad

En todo caso, con carácter general hay que tener en cuenta que es necesario que los beneficios fiscales estén previstos en una norma con rango de Ley, de manera que las ordenanzas fiscales, que tienen naturaleza reglamentaria, sólo pueden regular la aplicación del beneficio fiscal previamente establecido en la Ley, sin que aquéllas puedan crear beneficios o establecer requisitos que no estén previstos en la norma.

Recordemos que el art. 9.1 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, dispone que “no podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en las normas con rango de ley o los derivados de la aplicación de los tratados internacionales.”

Este precepto ha sido interpretado por la jurisprudencia de tal manera que el “Régimen legal el anteriormente descrito que se completa con lo dispuesto en los arts. 9.1 de la LHL, 18 de la Ley de Tasas y Precios Públicos, y 10.b) de la Ley General Tributaria, interpretados en la forma en que lo ha venido haciendo la Jurisprudencia, por ejemplo y por citar uno de sus pronunciamientos más recientes, la STS de 22.6.99”, en el sentido de que “no se pueden establecer ni reconocer otros beneficios fiscales ni bonificaciones tributarias en los tributos locales, que los expresamente previstos en las normas con rango de ley o derivados de la aplicación de los Tratados Internacionales. Ciertamente (segundo párrafo del art. 9.1) dispone la LHL que no obstante, también podrán reconocerse los beneficios fiscales que las Entidades locales establezcan en sus Ordenanzas fiscales en los supuestos expresamente previstos por la Ley, pero tendrá que darse este específico supuesto, que una norma con rango de ley prevea de forma concreta la aplicación de tales beneficios” (Sentencia del TSJ Castilla-La Mancha de 18 de marzo de 2002).

También la Sentencia del TS de 19 de mayo de 2014 señala que “partiendo de los principios y normas legales antes expuestas, la Sala respalda el criterio mantenido por la Sentencia de instancia, pues, partiendo del respeto a la autonomía local y a la posibilidad legal de que los ayuntamientos apliquen en las Ordenanzas fiscales beneficios potestativos, éstos se fijarán con respeto a las previsiones legales del TRLHL y de la Ley General Tributaria (arts. 9.1 y 12.2 TRLRHL), lo que nos lleva a sentar que las reducciones que se realicen en las cuotas impositivas deberán regirse por las determinaciones legales.”

Respecto a los precios públicos, el art. 44.1 TRLRHL, dispone que “el importe de los precios públicos deberá cubrir como mínimo el coste del servicio prestado o de la actividad realizada.”

Añadiendo el art. 44.2 TRLRHL que “cuando existan razones sociales, benéficas, culturales o de interés público que así lo aconsejen, la entidad podrá fijar precios públicos por debajo del límite previsto en el apartado anterior. En estos casos deberán consignarse en los presupuestos de la entidad las dotaciones oportunas para la cobertura de la diferencia resultante si la hubiera.”

Por tanto, se permite fijar precios inferiores al coste del servicio, siempre que existan y se justifican en el expediente las razones sociales, benéficas, culturales o de interés público que así lo aconsejen. Será posible fijar un precio público inferior al coste del servicio si se acredita en el expediente las razones que lo justifican entre las previstas en la Ley.

Pero una cosa es fijar precios por debajo del coste del servicio y otra cosa es establecer exenciones y bonificaciones, porque respecto esto último se ha sostenido en varias consultas, como la “Regulación de precios públicos por actividades deportivas. Bonificaciones. IVA. Pactos o convenios con entidades deportivas”, que el hecho de que los precios públicos no sean tributos no justifica que se puedan establecer bonificaciones y exenciones de forma generalizada, puesto que el art. 44.2 TRLRHL sólo permite -como hemos dicho- importes diferenciados en los precios públicos cuando existan razones sociales, benéficas, culturales o de interés público que así lo aconsejen, de tal manera que en el expediente deberán acreditarse dichos motivos; porque no es posible establecer discriminación de tarifas si no se acredita alguno de los motivos expuestos.

2º.- Con carácter general no es posible la discriminación en los ingresos públicos en función de la residencia (consulta “Gipuzkoa ¿Se puede establecer en una ordenanza fiscal una única tasa para todos los usuarios de un mismo servicio y bonificar parcialmente a los empadronados?”)

Siguiendo el criterio de la Sentencia del TC de 21 de noviembre de 1994,“El principio de igualdad en y ante la Ley reconocido en el art. 14 CE, según se ha expresado reiteradamente por dicho Tribunal, significa primordialmente que los ciudadanos han de ser tratados de un modo igual en la propia Ley, de lo que se deriva la interdicción de aquellas diferenciaciones legales que sean arbitrarias o desproporcionadas, carentes de la necesaria justificación objetiva y razonable; juicio de razonabilidad éste que este Tribunal debe revisar y ponderar como supremo intérprete de la Constitución (SSTC 29/87, 114/87, 209/88, entre otras).

Concretamente, el Tribunal Constitucional ha declarado que el derecho a la igualdad ante la Ley impone al Legislador y a quienes aplican la Ley la obligación de dispensar un mismo trato a quienes se encuentren en situaciones jurídicas equiparables con prohibición de toda discriminación o desigualdad de trato que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de justificación objetiva y razonable; de modo que "para que las diferenciaciones normativas puedan considerarse no discriminatorias resulta indispensable que exista una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados”.

En el mismo sentido la Sentencia del TC de 27 de abril de 2015, desde la perspectiva del legislador o del poder reglamentario, entiende que el principio de igualdad “impide que puedan configurarse los supuestos de hecho de la norma de modo tal que se dé trato distinto personas que, desde todos los puntos de vista legítimamente adoptables, se encuentran en la misma situación o, dicho de otro modo, que se otorgue relevancia jurídica a circunstancias que no guardan relación alguna con el sentido de la regulación que, al incluirlas, incurre en arbitrariedad y es por eso discriminatoria.”

Pero a pesar de eso, habitualmente observamos en los Boletines Oficiales de las Provincias respectivas publicaciones de ordenanzas fiscales, en las que se establecen tasas más económicas a los empadronados en el municipio respecto de los que no lo están.

El Defensor del Pueblo, en respuesta a la queja nº 15015666, recomienda:

1ª. Modificar las ordenanzas fiscales en vigor en ese Municipio para que todos los usuarios de las actividades o servicios municipales que se presten queden sujetos a las mismas tasas sin diferenciación por el lugar de residencia, pues las bonificaciones, subvenciones o ayudas que se otorguen lo serán atendiendo a su capacidad económica y demás circunstancias legalmente previstas.

2ª. Plantear alternativas, conformes con la ley y distintas de la vía tributaria, cuando se pretenda reconocer algún tipo de deferencia o atención con los residentes en el Municipio en el uso de los servicios y actividades municipales, por ser quienes más contribuyen a su creación y sostenimiento

Es curioso que mientras que en la recomendación primera es tajante en el sentido de que no es posible diferenciar a empadronados o no empadronados en el pago de las tasas municipales y que las bonificaciones, subvenciones y ayudas que conceda el municipio se cuantifiquen en función de la capacidad económica de los sujetos; en la segunda recomendación es más singular, puesto que aconseja que se utilicen vías distintas a la tributaria para reconocer el empadronamiento en el uso de los servicios y actividades municipales.

Entendemos que el Defensor del Pueblo viene a decir: en los tributos no, busquen otras formas para favorecer a los empadronados en el municipio.

El Defensor del Pueblo Andaluz es mucho más contundente, dado que en la queja nº 16/5912, de 31 de julio de 2017, resuelve:

RECORDATORIO del deber de cumplir los preceptos de legalidad constitucional y ordinaria que hemos referido en la parte expositiva.

RECOMENDACIÓN de que se proceda a la adecuación de la Ordenanza Fiscal de Tasa por utilización de los servicios deportivos municipales, con objeto de adecuar la naturaleza otorgada de “tasa” evitando conceptos reductores en sus importes no previstos en su régimen legal.

La primera vez que se plantea al TS la posible discriminación por razón del empadronamiento se refiere a servicios públicos de recepción obligatoria, como el caso del suministro del agua potable, Sentencia del TS de 12 de julio de 2006.

Se plantea ante el alto tribunal si la sentencia de instancia infringe el contenido del art. 150 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales al mantener una interpretación que discrimina a ciudadanos en situaciones idénticas con clara vulneración del principio de igualdad contenido en el art. 14 CE, en relación con el art. 19 de la misma; y ello al discriminar a residentes de no residentes pero no con base a criterios de capacidad económica como sugiere la sentencia sino por el mero hecho de estar o no empadronados en el municipio, con independencia que sean poseedores de una o varias en propiedad, e incluso dándose la paradoja que un propietario de un edificio de viviendas o apartamentos destinados a su explotación mediante cesión en alquiler, por el mero hecho de estar empadronado en el municipio, gozaría de una consideración privilegiada frente a otra persona que siendo propietario de una única vivienda si no está empadronado se vería obligada a pagar la tarifa por consumo de agua industrial

El ayuntamiento alega que debe prestar servicios a los vecinos, pudiendo incluso y por razones sociales subvencionar el servicio de agua potable a domicilio, no teniendo la misma obligación respecto de las personas que no tienen la condición jurídica de vecinos, insistiendo también en el proceso en la existencia de una subvención en favor de los vecinos.

El alto tribunal, en la sentencia de comentamos entiende que el art. 150 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales establece el principio de igualdad de los usuarios ante las tarifas de los servicios. Es cierto que el apartado dos de dicho precepto permite fijar tarifas reducidas o bonificadas, en beneficio de sectores personales económicamente débiles, pero en este uso no se aprobó subvención alguna en materia de tarifas de agua, sino que se estableció la tarifa de consumo doméstico para las viviendas o alojamientos de carácter habitual y permanente en los casos en que los titulares de los contratos figurasen empadronados en el municipio, con independencia de que fueran o no titulares de una o más viviendas, incluyendo, en cambio, dentro del consumo industrial no sólo el servicio prestado a cualquier actividad industrial, comercial, profesional o artística, sino además el prestado a viviendas destinadas a segunda residencia cuyos titulares no figurasen empadronados en el Municipio, diferencia de trato totalmente artificiosa e injustificada, por no venir fundada en un criterio objetivo y razonable de acuerdo con juicios de valor generalmente aceptados.

Recordemos que el art. 150 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955, dispone que: (1) La tarifa de cada servicio público de la Corporación será igual para todos los que recibieren las mismas prestaciones y en iguales circunstancias. (2) No obstante, podrán establecerse tarifas reducidas en beneficio de sectores personales económicamente débiles.

En esta sentencia, el TS descarta totalmente la utilización del empadronamiento como criterio para beneficiar a los vecinos del municipio respecto al resto de usuarios del servicio que no están empadronados.

Pero en esta sentencia, el caso concreto que se planteaba era el del suministro del agua potable, servicio que tienen que prestar con carácter obligatorio todos los municipios tal y como dispone el art. 26.1.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local -LRBRL-. Por lo que la cuestión que se suscita de nuevo es si esta respuesta del TS lo es sólo para los servicios de carácter obligatorio o también es aplicable a aquellos que son de recepción voluntaria por los ciudadanos.

Por lo que la cuestión que se suscita de nuevo es si esta respuesta del TS lo es sólo para los servicios de carácter obligatorio o también es aplicable a aquellos que son de recepción voluntaria por los ciudadanos.

En el caso planteado ahora ante el TS se trata de instalaciones deportivas de prestación voluntaria por el ayuntamiento y de recepción no obligatoria por el ciudadano, sin que se ejerza en régimen de monopolio. El ayuntamiento construyó unas instalaciones deportivas que pone a disposición de los vecinos sin estar obligado a ello, asistiendo a dichas instalaciones vecinos de toda la Comarca, por lo que el ayuntamiento pretende bonificar a los vecinos (empadronados) en su municipio.

Entiende el ayuntamiento que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 15 LRBRL, son vecinos de los municipios los que por residir habitualmente en él se encuentren inscritos en el padrón del municipio y son a estos a los que la LRBRL (art. 18) reconoce una serie de derechos e impone determinadas obligaciones, siempre en su relación establecida con el municipio -en el que residen habitualmente- y con los órganos de gobierno y administración que lo gestionan (art. 140 CE). Quiere con ello decir, en su opinión, que los intereses de los municipios coinciden en lo sustancial con los intereses de sus vecinos, colectividad acotada a su población (es decir, a sus residentes habituales), que viene delimitada por el padrón municipal, según resulta del art. 15 LRBRL.

Siguiendo el criterio del ayuntamiento, éste entiende que podría aceptarse que el empadronamiento no es un criterio jurídicamente asumible para establecer tarifas distintas en servicios de prestación y recepción obligatoria (abastecimiento de agua potable) pero en tal caso, el usuario no empadronado que cumple los requisitos para recibir obligatoriamente el servicio no tiene capacidad para prescindir del servicio ni elegir otro prestador; está en una posición sustancialmente idéntica al vecino que como usuario cumple esos mismos requisitos y queda obligado a recibir el servicio. La circunstancia de no poder elegir el prestador del servicio protagoniza esa relación y prevalece sobre la condición de empadronado del usuario de ese mismo servicio. En cambio, entiende que la conclusión no ha de ser la misma en los casos en que el servicio sea de prestación obligatoria (por razón de población) para el municipio, pero de recepción voluntaria por el usuario y desarrollado en régimen de libre concurrencia, pues el principio de la autonomía local, en conexión con el derecho de las entidades locales de disponer libremente de sus recursos propios en el ejercicio de sus competencias, legitimaría al municipio a configurar el servicio ofreciendo ciertas ventajas a las personas empadronadas respecto de las no empadronadas. El hecho de que la instalación deportiva del ayuntamiento viene supuestamente a resolver una necesidad supramunicipal, pues ofrece un servicio público que en determinados municipios colindantes no existe, no debería alterar la conclusión anterior, a su entender.

Y esto es lo que resuelve la reciente Sentencia del TS de 20 de julio de 2023.

En esta sentencia se plantea como el interés casacional para la formación de la jurisprudencia, el determinar si un ayuntamiento, en el marco de las competencias que emanan del principio de autonomía local, entre las que está la capacidad, en general, de determinación de su política tarifaria, y en el ámbito de su potestad para ofertar voluntariamente determinados servicios de prestación y recepción no obligatoria, puede establecer una diferenciación en el importe correspondiente a las tasas (en el presente caso gravando el uso de instalaciones deportivas) por razón de empadronamiento o, por el contrario, si la corporación municipal decide voluntariamente ofrecer dicho servicio, debe hacerlo en condiciones de igualdad para los usuarios, según resulta del art. 150 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y, en general, prestarlo conforme al mismo régimen jurídico que resultaría de aplicación a ese servicio cuando es de prestación obligatoria, sin que pueda incorporar discriminaciones injustificadas para los empadronados en otros municipios

Junto con el art. 150 TRLRHL, dispone que para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas.

Lo que lleva al alto tribunal a preguntarse cuáles son las circunstancias que permiten establecer unas tarifas diferentes. Y entiende el TS que en principio ha de estarse a circunstancias de carácter económico, que son las únicas que pueden justificar el que se fijen tarifas diferentes para los mismos servicios. Así, esta previsión permitiría el establecimiento de tarifas inferiores para personas en paro, pensionistas o familias numerosas, por ejemplo, habida cuenta de que sus peculiares condiciones económicas pueden hacerles más gravoso el abono de la tarifa general. Sin embargo, una distinción por razón de empadronamiento no está justificada de ningún modo, y únicamente va destinada a incorporar una discriminación en perjuicio de residentes en los pueblos vecinos.

Observamos de esta consideración del TS dos cuestiones de interés. La primera es que, al margen de otros aspectos, admite que pueden establecerse tarifas diferentes a los parados, pensionistas y familias numerosas habida cuenta de las circunstancias económicas que suelen tener (aunque no todos, porque es posible que exista pensionistas con alto patrimonio y familias numerosas con una renta muy elevada, pero admitimos que, con carácter general, estas personas y familias tengan una capacidad económica inferior al resto de los ciudadanos).

La segunda cuestión es que considera que el empadronamiento no puede ser una causa para justificar unas tarifas diferentes.

El propio Tribunal concluye de forma palmaria y tajante que, una vez un municipio opta voluntariamente por prestar un servicio al que no viene obligado por ley, ha de hacerlo en las mismas condiciones que aquellos que lo hacen de forma obligatoria, y sin que pueda incorporar discriminaciones injustificadas para los empadronados en otros municipios.

Finalmente, la Sentencia del TS de 20 de julio de 2023, fija como contenido interpretativo que un ayuntamiento no puede establecer diferencias cuantitativas en una tasa por la utilización de frontones, piscinas e instalaciones polideportivas municipales, atendiendo a que los usuarios estén o no empadronados en el municipio, al no erigirse el empadronamiento, en este caso, en un criterio razonable y objetivo a los efectos de justificar aquellas

En la introducción habíamos señalado que, a nuestro juicio, el criterio del empadronamiento no es aceptable en ninguna de las prestaciones de derecho público que perciba el ayuntamiento por la realización de actividades o prestación de servicios y, por tanto, no es un criterio aceptable tampoco en los precios públicos.

Sin embargo, la Sentencia del TS de 20 de julio de 2023 que comentamos, deja una puerta abierta a la posibilidad de que en los precios públicos tenga cabida la discriminación por empadronamiento, al señalar que, quizás, la perspectiva de análisis hubiera sido diferente, desde la óptica de un precio público, en el que los matices tarifarios podrían venir justificados por criterios objetivos y razonables.

A tenor del art. 44 TRLRHL (precios públicos), cabe constatar que el legislador reconoce la posibilidad de establecerlos por un importe menor al coste real de la actividad sobre la base de determinadas razones (sociales, benéficas, culturales o de interés público que así lo aconsejen). Y, sin perjuicio de lo que se acaba de expresar respecto de los arts. 149 y 155 RSCL, en el ámbito de las tasas, basadas en el principio de equivalencia, no hay que olvidar que el art. 24.4 TRLRH sólo permitiría la modulación de sus cuotas tributarias en atención a la capacidad económica de los obligados (a lo que es ajeno el criterio del empadronamiento).

Y ello porque, según el alto tribunal, el hecho de que en el supuesto de que se trate de un precio público si se presta por el ayuntamiento, implica que sería un precio privado si se presta mediante gestión indirecta por un concesionario. De tal manera que existiría una mayor libertad tarifaria, lo que podría dar lugar a admitir la diferencia tarifaria por empadronamiento.

Es verdad que el TS dice que como no es objeto de debate pues no lo trata, pero deja el supuesto muy dirigido a que se pueda aceptar el criterio del empadronamiento en el caso de precios públicos.

Pues antes de que el TS se pueda pronunciar al respecto, en nuestra humilde opinión, no debe ser así. Los precios públicos son ingresos de derecho público y entendemos que el ayuntamiento no puede establecer precios diferentes a los empadronados respecto a los que no lo están, porque siguen vigentes respecto a estos ingresos del ayuntamiento de naturaleza pública los principios de igual y no discriminación ya comentados anteriormente. Es cierto que el art. 9.1 TRLRHL sólo se refiere a los tributos y que los precios públicos tienen un régimen de aprobación y gestión más flexible, pero entendemos que los principios de no discriminación también son aplicables a este tipo de ingresos.

Podríamos plantearnos si puede ser aplicable o no a los precios privados de los concesionarios, dado el carácter “privado” con el que se gestiona la explotación del servicio. Pero también es cuestionable. Sobre todo, sería cuestionable (por no calificarlo claramente ilegal) que en el pliego de condiciones para seleccionar al concesionario se le exigiese que favoreciera en la prestación del servicio a los empadronados respecto de los que no lo están.

Además hay que tener en cuenta que, dado que la diferencia de las tasas en relación con los precios públicos se encuentra fundamentalmente en que no exista monopolio de hecho ni de derecho cuando se presta el servicio, tal y como ha señalado la Sentencia del TC de 14 de diciembre de 1995, en la que se analiza el concepto de “prestación patrimonial de carácter público”, identificándolo como toda prestación coactiva que se exige al ciudadano cuando éste pretende acceder a un servicio vital, obligatorio o al uso del dominio público, la que cambia la concepción de lo que pagan los usuario, porque en estos casos se exige una reserva de ley. Según la citada sentencia del Tribunal Constitucional, sólo pueden considerarse precios públicos cuando cumplan simultáneamente dos requisitos:

a) Que el supuesto de hecho que les dé lugar se realice en forma libre y espontánea o, lo que es lo mismo, que la solicitud del servicio o actividad administrativa sea una manifestación real y efectiva de voluntad por parte del interesado.

b) Y que dicho servicio o actividad no se preste por los entes de Derecho público en situación de monopolio de hecho o de derecho.

Porque de no concurrir ambas circunstancias, en cuanto comportan coactividad para los interesados, tienen naturaleza de prestaciones patrimoniales de carácter público, cuya constitucionalidad depende del respeto al principio de legalidad.

De acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, para que surja el precio público, han de concurrir las notas de recepción o solicitud voluntaria del servicio y de ser prestado efectivamente por el sector privado.

Siendo eso así, es habitual que lo que se percibe del usuario por un mismo servicio o actividad sea tasa en un municipio y precio público en otro, por lo que en un municipio se podría utilizar el empadronamiento como criterio de fijación de las tarifas y en otro no, lo que no tiene ningún sentido.

Aquí la cuestión se complica un poco más, porque es habitual que las subvenciones y ayudas que van dirigidas a personas físicas, se exija que estén empadronadas en el municipio.

El art. 23.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955, dispone que “Las Corporaciones locales podrán conceder subvenciones a Entidades, organismos o particulares cuyos servicios o actividades complementen o suplan los atribuidos a la competencia local…”

Y es que la subvención es una medida de fomento que pretende incentivar actividades o acciones que sean de interés público y para ello es imprescindible que la actividad subvencionada forme parte del ámbito competencial de la Entidad Local, y ello puede condicionar los destinatarios de las subvenciones. De tal manera que, si se subvenciona a las personas del municipio que cumplan los requisitos de la subvención, entendemos (como se suele hacer), que se exija que los beneficiarios estén empadronados en el municipio, como por ejemplo las ayudas de servicios sociales (alquiler, suministro de luz, agua, etc.) porque vincula la competencia municipal territorial con el destinatario de la subvención (el que pertenece al territorio, el vecino).

Ponemos un ejemplo de lo que queremos decir, si se subvenciona a los alumnos del municipio el desplazamiento a otros municipios para que estudien, entendemos que sería admisible dado que el centro educativo no está en el municipio que concede la ayuda. Pero no sería correcto que se subvencionara sólo a los alumnos del municipio para cursar estudios en el municipio, porque en este caso el empadronamiento está discriminando a los alumnos que no son del municipio y que asisten a colegios de dicho municipio; en este caso lo fundamental es subvencionar a los alumnos que asisten a colegios del municipio y, en este supuesto, no se puede discriminar a los empadronados de los que no lo están.

Otro ejemplo, las subvenciones habituales de los ayuntamientos a familias con niños en escuelas infantiles o guarderías, para favorecer la conciliación de la vida laboral y familiar, en las que se exige que los beneficiarios de la subvención estén empadronados en el municipio porque éste es el ámbito competencial del municipio y del beneficiario de la subvención.

Entendemos que no sería correcto que se exigiera a un club deportivo para ser beneficiario de la subvención municipal que todos sus afiliados estén empadronados en el municipio, porque el beneficiario de la subvención es el club y no se le puede exigir que sus socios y afiliados sean sólo del municipio.

Quizás estoy cavilando demasiado y ya la edad me lleva a pensamientos rocambolescos, pero bueno, al final lo que he planteado en esta última reflexión es la que están utilizando ahora muchos ayuntamientos, quizás sin realizar tantas reflexiones.

Por tanto, en materia de subvenciones el empadronamiento puede ser un criterio válido si el beneficiario está vinculado al municipio como ámbito competencial de éste al conceder la subvención. Pero no es válido si se utiliza para discriminar en la prestación de los servicios municipales que son utilizados por vecinos y no vecinos del municipio.

Aunque parezca mentira así es; el Defensor del Pueblo, en la queja nº 17003763, manifiesta que esta institución ha constatado que las bases de las convocatorias de procesos selectivos para el acceso al empleo público incluyen con cierta frecuencia el empadronamiento como requisito de selección o se toma en consideración como mérito. La casuística de la que ha tenido conocimiento esta institución se refiere fundamentalmente a procesos de selección de personal laboral temporal vinculados a planes de empleo en el marco de políticas activas de empleo, pero también comprende la constitución de bolsas de trabajo de personal temporal y fijo, de nivel municipal y autonómico que no se enmarcan en estas políticas.

En alguno de los supuestos examinados las bases de las convocatorias incluyen expresamente la circunstancia de estar empadronado en el municipio como criterio de selección.

En otros supuestos, el requisito viene impuesto indirectamente por la participación del servicio público de empleo de la comunidad autónoma correspondiente en la preselección de los candidatos que cumplen con los requisitos para la contratación, ya que la gestión se limita a los inscritos en el servicio de empleo autonómico de que se trata. La inscripción en el servicio público de empleo está determinada por el municipio en el que el demandante de empleo tiene fijada la residencia. De este modo, la residencia en la comunidad autónoma (de la que da fe el certificado de empadronamiento) se convierte en criterio de selección para la contratación.

El asunto fue ampliamente tratado en el expediente (…). Como se indicó a ese Ministerio en el curso de las actuaciones seguidas con motivo de la tramitación de dicho expediente, cuya copia se acompaña, la jurisprudencia a la que ha tenido acceso esta institución, dictada por juzgados de lo contencioso-administrativo y tribunales superiores de justicia de distintas comunidades autónomas, con apoyo en la doctrina constitucional relativa a los principios de igualdad, mérito y capacidad en el acceso a la función pública es unánime en estimar que la toma en consideración del empadronamiento en las bases de las convocatorias para el acceso a empleo público, como requisito o como mérito objeto de baremación, sea éste de carácter funcionarial o laboral, fijo o temporal, introduce una diferencia de trato que atenta contra el principio de igualdad que proclama el art. 14 CE y vulnera el principio de igualdad en el acceso al empleo público enunciado en el art. 23.2 CE y los principios de mérito y capacidad que rigen el acceso a la función pública conforme al art. 103 CE.

Creo que no necesita comentario alguno, la posición del Defensor del Pueblo es clara en relación a la posibilidad de que el empadronamiento se contemplado para el acceso al empleo público, tanto si se trata como requisito o como mérito.

Esperemos que, con las pautas claras de la doctrina y la jurisprudencia, vaya despareciendo el empadronamiento como criterio en la prestación de servicios por las Entidades Locales y que no se busquen subterfugios por las Entidades Locales para burlar los principios constitucionales.

In claris no fit interpretatio