Tratamiento de los ingresos derivados del Convenio del Programa Aula Mentor

Planteamiento

El ayuntamiento quiere suscribir convenio con el Ministerio de Educación, para un programa de educación (Aula Mentor). En dicho convenio se establece que el ayuntamiento tiene que recaudar la matrícula por parte de los usuarios, por un importe fijo establecido en el mismo convenio, y posteriormente trasferir el importe íntegro recaudado al Ministerio de Educación.

Entendemos que dicho precio sería un “Recurso de otros entes”, aun así, ¿sería necesario tomar algún acuerdo para aprobar dicho precio público a nivel municipal?

Respuesta

Normalmente los convenios con el Ministerio de Educación para el programa Aula Mentor, contienen una cláusula económica, en virtud de la cual se contraen obligaciones entre las partes.

Esta cláusula suele contener una mención a que el convenio no conlleva traspaso alguno de aportación económica entre las partes, ni supone ningún gasto para el ayuntamiento ni para el ministerio; de tal manera que, con una redacción no muy técnica para el ayuntamiento, éste se compromete a cobrar de los usuarios una cantidad que suele venir establecida en el propio convenio e ingresarla en la tesorería municipal.

Normalmente con esos ingresos de los usuarios que cobra el ayuntamiento, éste se compromete a pagar a los tutores que imparten el Aula Mentor y otros gastos, de tal manera que el programa no comporte aportación de recursos del ayuntamiento distintos a los que se percibe de los usuarios de dicho programa.

Pero respecto a lo que aquí interesa, son ingresos municipales que vienen determinados en virtud del convenio, por lo que no son recursos de otros entes, sino que son recursos propios del ayuntamiento que sirven para sufragar los gastos que el programa conlleva.

De conformidad con la Orden HAP/178/2013, de 20 de septiembre, por la que se aprueba la Instrucción del Modelo Normal de Contabilidad Local, los recursos de otros entes públicos son recursos que recauda la entidad local como consecuencia de prestarle el servicio de recaudación, por tanto, son recursos que una vez cobrados por el ayuntamiento tienen que entregarse a la administración por cuenta de la que se recauda. Pero ese no es el caso del programa Aula Mentor, sino que los ingresos que percibe el ayuntamiento sirven para pagar los gastos del Aula Mentor (normalmente tutores), pero no se devuelven al ministerio y no se cobran por cuenta de éste.

Por eso entendemos que el ayuntamiento tiene que tener aprobados los precios públicos correspondientes, porque no es posible que el Ayuntamiento perciba ingresos de los usuarios si no están perfectamente determinados en las ordenanzas y acuerdos correspondientes.

La figura de los precios públicos surge en nuestro derecho positivo con la promulgación de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos -por lo que se refiere a los estatales- y la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales -por lo que afecta al ámbito local-.

En este sentido, recomendamos la lectura de las siguientes consultas:

• - Procedimiento de aprobación de precios públicos por el ayuntamiento y su relación con el art. 133 Ley 39/2015.

• - Comunidad Valenciana. Potestad reglamentaria. Procedimiento de aprobación de precios públicos: discrepancia entre normativa y Ordenanza municipal.

• - Potestad reglamentaria. Aprobación de Ordenanza reguladora de precios públicos: ¿es posible por la JGL, sin delegación del Pleno y sin publicidad?

• - Procedimiento de aprobación de precios públicos: delegación y memoria económico-financiera.

• - Régimen de los precios públicos por la prestación por el Ayuntamiento del servicio de residencia de ancianos.

• - Procedimiento a seguir para el establecimiento de un precio público por la prestación de un servicio por el Ayuntamiento.

La idea fundamental consistió en que determinadas percepciones obtenidas por las administraciones públicas calificadas hasta entonces como tasas, en poco o en nada difieren de las que perciben los particulares por prestaciones análogas. Por ello, se consideró que había de liberarlas de su condición de tributos, concibiéndose, para ello, los precios públicos, como ingresos de derecho público, pero no tributario; lo que, en palabras del legislador recogidas en la Exposición de Motivos de la ley, dota al régimen financiero municipal de más capacidad de adaptación a la realidad económica.

Las características de los precios públicos pueden resumirse, respecto de las tasas, en las siguientes:

• - Su establecimiento y regulación supone un procedimiento de menores formalidades y duración que el exigido para la imposición y ordenación de los tributos locales y, por tanto, de las tasas. Es decir, no se exige ordenanza fiscal, por lo que no han de cumplirse los trámites exigidos por los arts. 15 a 17 del RDLeg. 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-. Simplemente, se aprueban y establecen mediante acuerdo, que ha de publicarse para la producción de efectos (sentencias del TSJ Galicia de 14 de noviembre de 2011 -EDJ 2011/278204- y sentencia del TS de 14 de abril de 2000 -EDJ 2000/24409-).

• - La cuantía en los precios públicos no tiene el límite, característico de las tasas, de que su rendimiento global no exceda del coste total de la prestación del servicio, lo que puede suponer para la entidad pública de que se trate una forma de obtener beneficios de explotación. Aunque en este caso, la cuantía viene determinada en el propio convenio.

• - El procedimiento para su exacción y cobranza requiere menos formalidades, sin que ello suponga, dada su naturaleza de ingresos de derecho público, la renuncia a la posibilidad de acudir a la vía de apremio.

• - Para resaltar este carácter no tributario de los precios públicos, la ley, en lugar de emplear los términos tradicionalmente vinculados a los tributos (hecho imponible, supuestos de no sujeción, sujetos pasivos, base imponible, devengo, deuda tributaria, etc.) acudió a expresiones distintas, tales como «obligados al pago», «cuantía y obligación de pago», «cobro» y «fijación».

En un primero momento se consideró que al no tratarse de tributos para su aprobación no se aplicaba el procedimiento previsto para las ordenanzas fiscales, pero existía la duda de si se trataba de una ordenanza no fiscal y, por tanto, sujeta al régimen previsto en el art. 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local -LRBRL- para la aprobación de las ordenanzas locales.

Como hemos dicho, el TS en sentencias de 14 de abril de 2000 (EDJ 2000/24409) y de 16 de julio de 2009 (EDJ 2009/307321), considera que:

• “… los precios públicos, al carecer de la naturaleza de tributos, se establecen o modifican por un acuerdo del Pleno (mayoría de miembros asistentes) o, por delegación, de la Comisión de Gobierno (hoy Junta de Gobierno Local), sin necesidad, de seguir el procedimiento garantista propio de las Ordenanzas fiscales, es más, sin necesidad siquiera de utilizar la forma de Ordenanzas.”

Por ello la mayoría de los ayuntamientos huyen de la denominación de “ordenanza” y se suele utilizar una denominación distinta como “texto regulador del precio público de …”, u otro semejante.

Y por tratarse de un acuerdo cuya naturaleza se parece más a la de un acto administrativo cuyos destinatarios son una pluralidad de personas que a una ordenanza, entendemos que el texto íntegro debe publicarse en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 45.1.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas -LPACAP, normalmente, como mínimo, en el BOP y en el tablón de anuncios de la casa consistorial.

Por ello, el texto regulador del precio público basta con que se apruebe por el pleno de la corporación o, en caso de que se haya efectuado delegación, por la junta de gobierno Local, y se publique en el BOP.

Lógicamente, la respuesta que hemos planteado se corresponde con las cláusulas económicas habituales en los convenios de Aula Mentor, pero en la medida de que el convenio de la entidad consultante no se corresponda con la cláusula que hemos comentado al principio, la respuesta podría ser distinta.

Conclusiones

1ª. Lo que el ayuntamiento percibe de los usuarios del Aula Mentor son recursos del propio ayuntamiento.

2ª. A nuestro juicio, es necesario que el ayuntamiento haya adoptado acuerdo respecto de la aprobación de los precios públicos por el Programa de Aula Mentor.