Pago del canon e IBI en una concesión demanial: naturaleza jurídica

Planteamiento

El ayuntamiento adjudicó hace más de 10 años en régimen de concesión administrativa, la construcción y explotación de diversos aparcamientos para residentes, por plazo de 75 años. Los pliegos que regularon la convocatoria del concurso para otorgar la concesión, como los estatutos de las diferentes comunidades de usuarios, preveían que una vez se cedieran más del 10% de las plazas de aparcamiento de cada uno de los aparcamientos, se debería constituir una comunidad de usuarios. Las comunidades fueron constituidas y el ayuntamiento les liquida el canon que se estableció en el contrato administrativo, así como el IBI de las plazas de garaje. El problema surge porque muchas de las plazas no han sido cedidas a terceros y las tiene la empresa promotora que es parte de la comunidad de usuarios, y no paga su parte de plazas, por lo que la comunidad impaga hace años al ayuntamiento los cánones y los IBI.

Nos gustaría saber su opinión en cuanto:

1ª. ¿Qué naturaleza jurídica tiene el canon? Siempre hemos pensado que tiene naturaleza de tasa, pero últimamente hemos visto algunas manifestaciones en cuanto a que podría considerarse una prestación patrimonial de carácter público no tributario.

2ª. En relación al IBI, entendemos que la comunidad al ser el concesionario es el sujeto pasivo, hay una Sentencia del TS del año 2011, que lo afirma sin género de duda. ¿Nos pueden indicar cuál es?

3ª. La recaudación en vía de apremio es totalmente legal puesto que en todo caso son ingresos de derecho público y entendemos que el ayuntamiento puede embargar a la comunidad de usuarios.

Respuesta

A nuestro juicio, debemos diferenciar lo que el concesionario percibe de los usuarios, de lo que aquél paga al ayuntamiento en concepto de canon.

Lo que el concesionario recibe de los usuarios del aparcamiento tendrá la naturaleza de prestación patrimonial pública no tributaria, porque el art.20.6 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, en la redacción dada por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, dispone que:

• “las contraprestaciones económicas establecidas coactivamente que se perciban por la prestación de los servicios públicos a que se refiere el apartado 4 de este artículo, realizada de forma directa mediante personificación privada o mediante gestión indirecta, tendrán la condición de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario conforme a lo previsto en el artículo 31.3 de la Constitución. En concreto, tendrán tal consideración aquellas exigidas por la explotación de obras o la prestación de servicios, en régimen de concesión, sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de Derecho privado…”

La consulta vinculante nº V1511-19 de la DGT de 21 de junio de 2019 (EDD 2019/665734), de forma clarificadora (y como siempre hemos sostenido nosotros), considera que:

• “- Si la prestación de este servicio como competencia del Ayuntamiento es de carácter coactivo para los ciudadanos, es decir, cumple los requisitos del artículo 20, apartados 1 y 2 del TRLRHL (no es de solicitud o recepción voluntaria para los administrados o dicho servicio no se presta por el sector privado), la prestación patrimonial que se establezca deberá configurarse como:

• Tasa: si se presta directamente por el propio Ayuntamiento por sus propios medios, sin personificación diferenciada.

• Prestación patrimonial de carácter público no tributario: si se presta mediante alguna de las formas de gestión directa con personificación diferenciada (como es la sociedad mercantil local o entidad pública empresarial) o mediante gestión indirecta a través de las distintas formas previstas para el contrato de gestión de servicios públicos (como es la concesión administrativa).

• - Si la prestación del servicio no cumple ninguno de los requisitos establecidos en los apartados 1 y 2 del artículo 20 del TRLRHL para su configuración como tasa (el servicio tiene carácter voluntario y se presta también por el sector privado), en este caso, la prestación patrimonial que se establezca se configurará como:

• Precio público: si se presta directamente por el Ayuntamiento.

• Precio privado: si se presta mediante alguna de las formas de gestión directa con personificación diferenciada o mediante gestión indirecta.”

Ahora bien, el canon que el concesionario entrega al ayuntamiento con motivo de una concesión demanial tiene naturaleza de tasa porque así se deduce de lo dispuesto en el art. 92.5 de la Ley 33/2003, de 3 noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas -LPAP-. Pero, sobre todo, porque el art. 20.1 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, dispone que:

• “En todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las entidades locales por:

• A) La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local…”

Recordemos que de conformidad con lo dispuesto en el art. 78.1.a) del RD 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales -RBEL-, están sujetos a concesión administrativa el uso privativo de bienes de dominio público.

En consecuencia, a nuestro juicio, el canon que el concesionario satisface al ayuntamiento por la concesión (ocupación) del dominio público, tiene naturaleza de tasa.

Respecto al IBI, el art. 61.1.a) TRLRHL dispone que:

• “1. constituye el hecho imponible del impuesto la titularidad de los siguientes derechos sobre los bienes inmuebles rústicos y urbanos y sobre los inmuebles de características especiales:

• a) De una concesión administrativa sobre los propios inmuebles o sobre los servicios públicos a que se hallen afectos…”

En consecuencia, la constitución de concesiones administrativas supone la realización del hecho imponible del IBI.

Añadiendo el artículo 63.1 TRLRHL, que:

• “Son sujetos pasivos, a título de contribuyentes, las personas naturales y jurídicas y las entidades a que se refiere el artículo 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, que ostenten la titularidad del derecho que, en cada caso, sea constitutivo del hecho imponible de este impuesto."

Por ello, el o los titulares de la concesión administrativa son los sujetos pasivos del IBI, por ello de conformidad con la legislación transcrita, la comunidad de propietarios, como concesionario del aparcamiento, si es la titular de la concesión será también el sujeto pasivo del IBI.

En este sentido, la consulta vinculante nº V0247-10 de la DGT, de 11 de febrero 2010 (EDD 2010/36341), claramente considera que: “en el caso de un bien inmueble de naturaleza urbana perteneciente a una Administración Pública sobre el que existe un derecho de concesión administrativa, será sujeto pasivo del IBI la persona o entidad concesionaria, como titular del derecho de concesión administrativa sobre dicho bien inmueble”. En el mismo sentido se pronuncia la consulta vinculante V4523-16 de la DGT de 19 de octubre de 2016 (EDD 2016/207376).

No hemos encontrado, con los datos facilitados, la sentencia del Tribunal Supremo de 2011 que se cita en la consulta, pero la Sentencia del TSJ Comunidad Valenciana de 15 de noviembre de 2018 (EDJ 2018/691245), señala que:

• “…no cabe duda de que apareciendo la recurrente como concesionaria al 100% sobre la titularidad municipal del inmueble a ella le corresponde contribuir como sujeto pasivo del impuesto cuestionado…”

Coincidimos con el consultante, en el sentido de que no existe ningún problema legal para exigir el canon y el IBI por la vía de apremio si no se ha satisfecho en período voluntario, dado que, en ambos casos, se trata de tributos y, en todo caso, de ingresos de derecho público que son exigibles mediante la vía de apremio.

Recordemos que el art. 12.1 TRLRHL dispone que:

• “La gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales se realizará de acuerdo con lo prevenido en la Ley General Tributaria y en las demás leyes del Estado reguladoras de la materia, así como en las disposiciones dictadas para su desarrollo.”

Y el art. 161.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria -LGT-, dispone que:

• “1. El período ejecutivo se inicia:

• a) En el caso de deudas liquidadas por la Administración tributaria, el día siguiente al del vencimiento del plazo establecido para su ingreso en el artículo 62 de esta ley.

• b) En el caso de deudas a ingresar mediante autoliquidación presentada sin realizar el ingreso, al día siguiente de la finalización del plazo que establezca la normativa de cada tributo para dicho ingreso o, si éste ya hubiere concluido, el día siguiente a la presentación de la autoliquidación.”

Conclusiones

1ª. A nuestro juicio, el canon que el concesionario satisface al ayuntamiento por la concesión del dominio público, tiene naturaleza de tasa.

2ª. El concesionario es el sujeto pasivo del IBI por disposición expresa de la Ley.

3ª. Todos los ingresos de derecho público son susceptivos de recaudación mediante el procedimiento de apremio si no se satisfacen en período voluntario.