Fijación de doctrina jurisprudencial: devengo de intereses de demora en favor de beneficiario de subvención no abonada

Tribunal Supremo , 14-12-2023
, nº 1698/2023, rec.3840/2022,  

Pte: Perelló Domenech, Mª Isabel

ECLI: ES:TS:2023:5511

ANTECEDENTES DE HECHO 

La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó la sentencia n o 387/2022, de 7 de febrero , que declaró la pérdida de objeto de la cuestión de inconstitucionalidad anunciada en el proceso y estimó parcialmente el recurso 309/2019 interpuesto por el Ayuntamiento de Alcover contra la desestimación por silencio del requerimiento a la Administración de la Generalidad del pago de las cantidades correspondientes a la financiación de las guarderías municipales en el periodo comprendido entre los cursos escolares 2015-2016 a 2018-2019, más intereses legales. La sentencia reconoció el derecho del recurrente a percibir la cantidad de 425 euros por alumno y curso en el número de alumnos reclamado en cada uno de los cursos escolares comprendidos entre 2015-2016 a 2018-2019, más los intereses legales desde la fecha de la reclamación a la Administración demandada.

Notificada la sentencia, la Abogada de la Generalidad de Cataluña presentó escrito preparando recurso de casación, que se tuvo por preparado por la Sala de instancia mediante auto de 19 de abril de 2022, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones a este Tribunal Supremo previo emplazamiento de las partes.

Tras recibirse las actuaciones y personada la parte recurrente se dictó auto el 20 de julio de 2022 en el que se admitió a trámite el recurso de casación preparado por la Abogada de la Generalidad de Cataluña, y se acordó:

"2.º) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si en los supuestos de determinación legal de una cuantía a abonar en concepto de subvención, establecida por una norma con rango de ley, procede el abono de intereses de demora en favor del beneficiario de la subvención desde la fecha de su solicitud, atendiendo a la falta de existencia de una cantidad vencida, líquida y exigible, o si su exigencia nace en el momento en que se produce el reconocimiento de la obligación derivado de la disposición legal que así lo establezca.

3.º) La normas que, en principio serán objeto de interpretación, son los artículos 22.2.b ), 28 y 34 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS); 17.2, 21, 24 y 73.4 de la Ley 7/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP); 1089, 1090, 1100, 1101, 1108 y 1113 Código Civil; 12.3, 15.2 y 112 de la Ley Orgánica 2/2006 de 3 de mayo, de Educación, en relación con los artículos 84.2.g y 131 del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Todo ello en relación con la STC 159/2021, de 16 de septiembre , y sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso" .

Concedido el plazo a la parte recurrente para interponer el recurso de casación, éste fue presentado en tiempo y forma.

En su escrito de interposición de fecha 27 de septiembre de 2022, el Abogado de la Generalidad de Cataluña alegó que la sentencia recurrida infringía los arts. 22.2 b), 28 y 34 de la LGS, arts. 17.2, 21, 24 y 73.4 de la LGP, los arts. 1089, 1100 y 1113 CC, y los arts. 12.3, 15.2 y 112 de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, en relación con los arts. 84.2.g y 131 EAC (Estatuto de Autonomía de Cataluña).

Solicitó la fijación de la doctrina casacional consistente en que, en los supuestos de determinación legal de una cuantía a abonar en concepto de subvención, establecida por una norma con rango de ley, no procede el abono de intereses de demora en favor del beneficiario de la subvención, atendiendo a la falta de existencia de una cantidad vencida, líquida y exigible, que sería lo que determinaría el nacimiento de esta obligación, o desde el momento en que se produce el reconocimiento de la obligación, que derivaría de la disposición legal que así lo estableciera, sin perjuicio de la necesaria concurrencia del resto de requisitos derivados de la relación subvencional que harían esa cantidad vencida y exigible.

Terminó suplicando se dicte sentencia por la que estime el recurso de casación interpuesto, casando y anulando la sentencia recurrida, fijando en consecuencia la doctrina casacional solicitada.

Por escrito de oposición de 17 de noviembre de 2022, el Ayuntamiento de Alcover, realizó las alegaciones que consideró oportunas a su derecho y terminó solicitando la desestimación del recurso de casación confirmando la sentencia recurrida, y subsidiariamente, sin revocación de la misma, fije la doctrina que corresponda respecto a la cuestión planteada al Tribunal con especial referencia al devengo de intereses en los supuestos de inactividad de la administración.

No considerándose necesaria la celebración de vista pública a causa de la índole del asunto, por providencia de 25 de septiembre de 2023 se señaló para la votación y fallo del recurso el día 12 de diciembre del mismo año, en que ha tenido lugar con observancia de las disposiciones legales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Resolución objeto de casación

Mediante el presente recurso de casación la Generalidad de Cataluña impugna la sentencia de 7 de febrero de 2022 dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que, entre otros pronunciamientos, estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo 309/2019, interpuesto por el Ayuntamiento de Alcover contra la desestimación por silencio del requerimiento de pago a la Administración demandada y reconoció a aquel el derecho a percibir, en concepto de financiación de las guarderías municipales, la cantidad de 425 euros por alumno durante los cursos escolares en el periodo comprendido entre los cursos escolares 2015- 2016 a 2018-2019, más los intereses legales desde la fecha de la reclamación previa a la Administración demandada.

La disconformidad de la recurrente con la sentencia se reduce a la condena al pago de los intereses de demora.

Como hemos adelantado en los antecedes de hecho de esta sentencia, el auto de 20 de julio de 2022 que admitió a trámite el recurso de casación declaró que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si "en los supuestos de determinación legal de una cuantía a abonar en concepto de subvención, establecida por una norma con rango de ley, procede el abono de intereses de demora en favor del beneficiario de la subvención desde la fecha de su solicitud, atendiendo a la falta de existencia de una cantidad vencida, líquida y exigible, o si su exigencia nace en el momento en que se produce el reconocimiento de la obligación derivado de la disposición legal que así lo establezca".

Términos del debate y criterio de esta Sala.

Los fundamentos en que la sentencia de instancia sustentó su criterio favorable a la condena al pago de intereses, así como los motivos de oposición que articula la Administración recurrente y la cuestión de interés casacional definida en el auto de admisión, son idénticos a los del recurso de casación 2290/2022, resuelto por la reciente sentencia de esta Sala nº 1419/2023, de 13 de noviembre. En virtud de los principios de seguridad jurídica y unidad de doctrina, tales coincidencias obligan a remitirnos a dicho precedente para dar respuesta al recurso, reproduciendo en lo esencial su fundamentación jurídica.

En dicha sentencia dijimos:

"QUINTO.- La posición de la Sala.

a) Devengo de intereses de mora en el pago de subvención legalmente establecida.

El problema fundamental que debemos resolver para dar respuesta a la cuestión de interés casacional consiste en determinar el momento en que nació la obligación de la Generalidad de abonar al Ayuntamiento recurrido las cantidades destinadas a financiar la educación infantil de primer ciclo durante los cursos escolares 2011-2012 y siguientes. Con evidencia, la obligación accesoria y de naturaleza resarcitoria en que consiste el pago de intereses de demora no puede surgir al margen de una obligación principal vencida y exigible. La existencia de un crédito exigible precisa un acto de reconocimiento de la obligación de cuyo incumplimiento parte el devengo de intereses ( arts. 24 y 73.4 LGP , en relación con los arts. 1001 y 1108 CC ).

En el presente caso, es cierto que las previsiones legales auton��micas estaban encaminadas a asegurar la financiación de dicha actividad, pues, entre otras normas, así se establece claramente en el artículo 198.2 de su Ley de Educación . A este propósito respondió el acuerdo del Gobierno de 3 de noviembre de 2009 y los convenios suscritos a su amparo. No obstante, después el Gobierno decidió demorar la ejecución de la financiación mediante el acuerdo de 7 de mayo de 2013 para que "se lleve a cabo de forma gradual en la medida que las disponibilidades presupuestarias" lo permitan, medida restrictiva del gasto que justificaba en el "contexto presupuesto y financiero". No puede omitirse que la obligación de financiar las escuelas está supeditada a criterios de suficiencia presupuestaria, no ya por aplicación de los principios generales en materia de subvenciones, sino también porque la propia Ley de Educación así lo requiere en sus artículos 42.3 y 204 .

La Ley de presupuestos de la Generalidad de Cataluña para 2017 estableció en su disposición adicional antes transcrita que el Gobierno debía recuperar la corresponsabilidad en la financiación de las guarderías municipales "dentro de las disponibilidades presupuestarias para dicho año".

El precepto se refiere al deber de "recuperar" la corresponsabilidad en la financiación, y ello ha de entenderse en el sentido de que ha existido un período que parte del acuerdo de 7 de mayo de 2013 en el que no ha existido dicha corresponsabilidad financiera. Por otra parte, se señala expresamente que su implantación lo sujeta a las disponibilidades presupuestarias, lo que evidencia que, únicamente si se dan las condiciones presupuestarias favorables, se procedería a la referida financiación. En el caso que nos ocupa, no consta que se haya aprobado durante los períodos escolares reclamados un calendario de financiación con la consiguiente la aprobación de partidas presupuestarias a tales efectos, por lo que no podemos estimar que existiera un acto de reconocimiento formal de la subvención que pudiera generar una obligación de pago por la Administración, obligación de la que pudiera derivar el derecho del Ayuntamiento a la reclamación. No existía, por tanto, una deuda líquida, exigible y evaluable económicamente que recayera sobre la Administración a lo largo de los períodos mencionados, en contra de lo sostenido por la sentencia impugnada.

No es sino hasta la aprobación de la Ley 5/2020, la cual "se enmarca en el contexto de la prórroga de los presupuestos de 2017", según declara su preámbulo, cuando se establece el calendario de pagos a través de la adición a la Ley de Educación de la Disposición adicional trigésima . Fue el legislador quien, en el ejercicio de su poder normativo, dispuso el calendario de financiación a que venía obligado el Gobierno de la Generalidad, recurso previsto en el art. 22.2.b) de la Ley General de Subvenciones y cuya constitucionalidad ha sido expresamente declarada en la STC 159/2021 .

b) Las infracciones legales imputadas a la sentencia recurrida.

Dado lo expuesto, se deduce que la fundamentación de la sentencia del Tribunal Superior de Cataluña no es acorde con las normas reguladoras de las subvenciones públicas, en concreto las relativas al principio de disponibilidad presupuestaria ( arts. 22.2 , 28 y 34 LGS y art. 21 LGP ), y el nacimiento de las obligaciones de la Administración y el devengo de intereses de demora ( arts. 24 y 73.4 LGP y 1100 y 1113 CC ).

El pronunciamiento de la instancia se justifica con los argumentos que podemos resumir de este modo: a) la existencia de responsabilidad de la Generalitat en la financiación del servicio público en términos de suficiencia económica de conformidad con la normativa aplicable; b) el acuerdo del Gobierno de Cataluña, GOV/63/2013, de 7 de mayo, no suspendió ni aplazó la obligación de financiación, de manera que la obligación subsistía; c) el reconocimiento por la Ley catalana 5/2020 del derecho de cobro de los Ayuntamientos afectados con carácter retroactivo desde el curso 2012-13, lo que implica el reconocimiento de una situación de mora que se ha mantenido durante dicho período; d) la fijación de un calendario de pagos no resulta incompatible con el devengo de intereses en caso de obligaciones vencidas y exigibles, como es el caso, al haberse reclamado por escrito el cumplimiento de la obligación de pago por los Ayuntamientos a la Administración demandada.

Sin embargo, el propósito del legislador de financiar la educación infantil de primer ciclo no se traduce en un derecho incondicionado de los Ayuntamientos y demás entidades interesadas a percibir unas determinadas sumas hasta que tenga lugar el desarrollo de la Ley, en nuestro caso mediante la determinación del calendario de financiación y la fijación de las concretas cantidades subvencionables, así como el acto de reconocimiento de la subvención. El Gobierno de la Generalidad, en su acuerdo GOV/63/2013, aplazó sine die sus obligaciones al respecto y luego omitió su cumplimiento e incluso lo establecido en los presupuestos para 2017, hasta que el legislador impuso por Ley 5/2020 un concreto calendario de pagos y la cuantía de las subvenciones para los distintos cursos escolares.

El Ayuntamiento recurrente, a lo largo de los períodos reclamados, no ha ejercitado una acción de inactividad de la Administración, con base a lo preceptuado en el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción , con objeto de reclamar la aprobación de dichos calendarios con determinación de la cantidad subvencionable. Esta acción hubiera permitido, en caso de prosperar, obtener los intereses correspondientes a las cantidades debidas en tales periodos. Por el contrario, la subvención declarada en la sentencia recurrida se apoya en un título legal distinto, que es la Disposición adicional trigésima, acto del que nace el derecho del recurrente.

El hecho de que el calendario de la financiación de la Disposición adicional trigésima comprenda el curso escolar 2012-2013 y los sucesivos, implica admitir el derecho de los Ayuntamientos a ser financiados durante esos periodos, extremo que aprecia correctamente la sentencia de instancia. Pero esto no supone una declaración favorable a la incursión en mora, ya que la suma subvencionable sometida al calendario de pagos es una suma global, inclusiva de todo el periodo comprendido entre los cursos 2012-3013 a 2018-2019, es decir, con toda probabilidad un valor actualizado en función de las exigencias presupuestarias presentes al tiempo en que fue aprobada.

En consecuencia, la subvención reconocida en la sentencia recurrida se establece con base a una subvención establecida con la Ley 5/2020, por lo que no cabe enlazar a esas cantidades legalmente reconocidas, unos intereses que derivarían, en su caso, de una acción de inactividad de la administración que, de hecho, no ha sido ejercitadas por el Ayuntamiento recurrente.

Somos conscientes que la controversia sobre la financiación de las guarderías municipales por parte de la Generalitat fue objeto de varios recursos contencioso-administrativos seguidos ante la misma Sala y Sección de instancia, interpuestos. en los años 2014 y 2015, y que dieron lugar a diferentes sentencias en las cuales se reconocía el derecho de los Ayuntamientos demandantes al pago de 1.300 euros por alumno de las Llars d' Infants en cada uno de los cursos escolares reclamados. Sin embargo, la situación que subyacía en dichos procedimientos, no es equiparable al que en el supuesto que nos ocupa, en la medida en que, en nuestro caso, la subvención viene impuesta por imperativo legal, que no existía durante la tramitación y resolución de aquellos recursos.

Lo anteriormente expuesto nos lleva a declarar haber lugar al recurso de casación, debiendo ser casada y anulada la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el extremo que entendió que el derecho del Ayuntamiento a percibir de la Administración demandada la cantidad de 425 euros por alumno y curso en elnúmero de alumnos reclamado en la demanda en cada uno de los cursos escolares comprendidos entre 2015-2016 a 2018-2019, devengaba los intereses legales desde la fecha de la reclamación a la Administración demandada, intereses que no proceden en atención a las consideraciones expuestas en la fundamentación precedente."

Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a las cuestiones planteadas en el auto de admisión del recurso de casación.

La respuesta a la cuestión en la que el auto de admisión del presente recurso residenció el interés casacional también debe ser idéntica a la contenida en la sentencia nº 1419/2023, de 13 de noviembre, dictada por esta misma Sala y Sección en el rec. 2290.

En el sentido de que los arts. 22.2.b), 28 y 34 de la Ley General de Subvenciones y 21, 24 y 73.4 de la Ley General Presupuestaria, en relación con los arts. 1100 y 1108 del Código Civil, deben interpretarse en los supuestos de determinación legal de una cuantía a abonar en concepto de subvención, en el sentido de que "la exigencia del abono de intereses de demora en favor del beneficiario de la subvención surge desde el momento en que se produce el reconocimiento legal de la obligación, salvo que se haya ejercitado previamente una acción frente a la inactividad de la Administración, al amparo de lo preceptuado en el artículo 29 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, y ésta no despliegue mediante actos de ejecución la obligación de subvencionar legalmente impuesta."

Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los arts. 93.4, 139.1 y 139.4 LJCA, la estimación del recurso de casación exime de la condena en costas, así como también de las causadas en la primera instancia, pues la disparidad de criterios entre esta Sala y el Tribunal de Cataluña es significativa de las cuestiones suscitadas en el proceso presentaban serias dudas de Derecho.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Primero.- Estimar el recurso de casación interpuesto por la Generalitat de Cataluña, representada y defendida por la Abogacía de la Generalitat de Cataluña, contra la sentencia dictada por la Sección Quinta del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña no 387/2022, de 7 de febrero, que estimó en parte el recurso contencioso-administrativo número 309/2019 interpuesto por el Ayuntamiento de Alcover.

Segundo.- Anular la sentencia de 7 de febrero de 2022 objeto del recurso en el pronunciamiento relativo a la condena a la Administración de la Generalidad de Cataluña al pago de intereses de demora.

Tercero.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo formulado por el citado Ayuntamiento en lo referente a la pretensión de condena al pago de los intereses de las cantidades correspondientes a la financiación de las guarderías municipales a que se contrae el recurso.

Cuarto.- Fijar el criterio interpretativo expuesto en el fundamento jurídico tercero de esta sentencia.

Quinto.- No imponer las costas procesales de este recurso, manteniendo el pronunciamiento en esta materia efectuado en la sentencia impugnada.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.