¿La obtención de una subvención pública para rehabilitar la vivienda habitual puede limitar la pensión de jubilación?

Tribunal Supremo , 12-12-2023
, nº 1146/2023, rec.1073/2021,  

Pte: Ureste García, Concepción Rosario

ECLI: ES:TS:2023:5394

ANTECEDENTES DE HECHO 

Con fecha 15 de octubre de 2020 el Juzgado de lo Social nº 3 de los de Gijón dictó sentencia, en la que se declararon probados los siguientes hechos:

"1º) Doña Frida, nacida el NUM000 de 1941, con el núm DNI NUM001 y domiciliada en Gijón en la CALLE000 nº NUM002, viene percibiendo una pensión de jubilación del régimen general de la Seguridad Social. Ésta alcanzó en el año 2017, con las revalorizaciones y complemento a mínimos, la cantidad 11.016,60 euros anuales, a razón de 786,90 euros mensuales.

El complemento de mínimos mensual que percibió en el año 2017 fue de 149,66 € mensual.

2º) Por acuerdo de la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Gijón de marzo de 2016 se concedió a la Comunidad de propietarios del nº NUM003 de la CALLE000 Gijón, de la que la demandante es comunera, una subvención para la rehabilitación de la fachada del inmueble. Por ello imputó, en proporción de la cuota de participación en la propiedad horizontal, la suma de 8.268,19 €, que declaró en el IRPF del ejercicio 2017 como ganancia patrimonial.

3º) El INSS inició un procedimiento de revisión del complemento por mínimos al contrastar los datos fiscales de la demandante proporcionados por la Administración Tributaria, determinando que sus ingresos que superaban el límite de ingresos fijados para ese año. El citado instituto dictó resolución de 29 de enero de 2020 en la que se acordaba: 1º Fijar el complemento de mínimos para el año 2017 en cero euros. 2º Mantener la pensión para el año en curso, pendiente de revalorización, en 470,61 €. 3º Imputar deuda por percepción indebida del complemento de mínimos durante el periodo comprendido entre 1 de enero y 31 de octubre de 2017 por importe de 1.646,26 ���, que debería reintegrar mediante descuentos mensuales de la pensión de 135,96 € en 12 meses y un último plazo de 14,74 €

4º) La reclamación previa fue desestimada con fecha 25 de febrero de dos mil veinte.".

En dicha sentencia aparece la siguiente parte dispositiva:

"Estimo la demanda presentada por doña Frida frente al INSS y, dejando sin efecto la Resolución del demandado de 29 de enero de 2020, declaro el derecho de la demandante al percibo del complemento de mínimos en el período señalado, condenando al demandado a estar y pasar por tal declaración y abonar a la actora las consecuencias económicas que se derivan de la misma".

La citada sentencia fue recurrida en suplicación por el INSS ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, la cual dictó sentencia en fecha 9 de febrero de 2021, en la que consta el siguiente fallo:

"Desestimando el recurso de suplicación interpuesto por el Instituto Nacional de la Seguridad Social contra la sentencia del Juzgado de lo Social nº 3 de Gijón, dictada en los autos 148/2020 seguidos a instancia de D.ª Frida contra la entidad recurrente y la Tesorería General de la Seguridad Social sobre pensión de jubilación -complemento por mínimos- y en consecuencia, confirmamos la resolución recurrida.".

Por la representación del INSS se formalizó el presente recurso de casación para la unificación de doctrina ante la misma Sala de suplicación.

A los efectos de sostener la concurrencia de la contradicción exigida por el art. 219.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social (LRJS), el recurrente propone como sentencia de contraste, la dictada por la Sala de lo Social de Castilla y León (Valladolid) de 10 de septiembre de 2020, (rollo 290/2020).

Por providencia de esta Sala de fecha 16 de febrero de 2022 se admitió a trámite el presente recurso y se dio traslado del escrito de interposición y de los autos a la representación procesal de la parte recurrida para que formalizara su impugnación en el plazo de quince días.

Presentado escrito de impugnación por la parte recurrida, se pasaron las actuaciones al Ministerio Fiscal quien emitió informe en el sentido de considerar el recurso procedente.

Instruida la Excma. Sra. Magistrada Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para votación y fallo el día 12 de diciembre de 2023, fecha en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

1. En casación unificadora el INSS cuestiona si debe computarse, a los efectos del complemento por mínimos, la subvención pública obtenida por la beneficiaria de una pensión de jubilación del régimen general de la Seguridad Social para la rehabilitación de la fachada del inmueble del que la demandante es comunera.

La sentencia recurrida, del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 9 de febrero de 2021 (RS. 2016/2020), confirmó la de instancia que estimó la demanda de la actora. Sus datos fácticos revelan que la demandante venía percibiendo pensión de jubilación complementada a mínimos; que el Ayuntamiento de Gijón, en marzo de 20216, concedió a la comunidad de propietarios del inmueble del que la demandante es comunera, una subvención para el arreglo de la fachada. El INSS dictó resolución el 29 de enero de 2020 por la que consideró que los ingresos de la actora, al haber percibido la citada parte alícuota de la subvención, superaban el límite de ingresos fijado para la percepción del complemento a mínimos, acordando su supresión, así como el percibo indebido de una determinada cantidad que debía reintegrar. La Sala argumenta, en esencia, que la calificación de la subvención pública destinada a la rehabilitación de la vivienda que proceda a efectos impositivos no trasciende a otros campos del derecho, concretamente la de la seguridad social, puesto que no persigue incrementar el patrimonio del beneficiario ni encaja en el concepto de plusvalía o ganancia patrimonial.

2. Partiendo de la existencia de contradicción, el Ministerio Fiscal informa que la doctrina correcta se encuentra en la sentencia invocada como contradictoria. Sostiene que al remitirse la LGSS a la legislación fiscal, la subvención para la rehabilitación concedida tiene la consideración fiscal de ganancia patrimonial, al no estar relacionada con ninguna actividad profesional de aquella y, en consecuencia, en la declaración de la renta esta ayuda se integraba en la base imponible general y, por tanto, el recurso debe ser estimado.

Impugna el recurso la parte actora oponiendo en primer término la carencia del requisito de contradicción, y, en segundo lugar, subraya que el hecho de que las subvenciones tributen, como defiende el INSS, no es indicativo de que hayan de ser consideradas entre los ingresos del pensionista. Y que la finalidad de los complementos por mínimos es garantizar la percepción de una cantidad mínima, como mínimo económico vital en desarrollo del principio de suficiencia de las pensiones del art. 41 CE.

1. La sentencia citada de contraste es la del Tribunal Superior de Justicia de Castilla León (Valladolid) de 10 de septiembre de 2020 (RS. 290/2020) que acogió el recurso del INSS frente a la estimación de la demanda en instancia. La beneficiarla percibía una pensión de jubilación completada a mínimos y el INSS dictó resolución suprimiéndolos y declarando la obligación de reintegrar cantidades percibidas en tal concepto en un determinado periodo, con fundamento en superar las rentas mínimas al percibir una subvención para rehabilitación (obras exteriores) de la vivienda. La sentencia afirma que la subvención concedida debe tomarse en consideración para la determinación de los ingresos y ello por cuanto el art. 59 de la LGSS, al establecer el derecho al complemento, dice que tendrán derecho a su percibo los beneficiarios que no perciban (o que perciban en cuantía inferior a la que se establezca), entre otras, ganancias patrimoniales, de acuerdo con el concepto establecido en la ley del IRPF; las subvenciones se integran en la base imponible general, en las ganancias a efecto de ingresos.

2. Debe entenderse cumplimentado el requisito de contradicción que establece el art. 219 LRJS. En ambos casos se trata de beneficiarias de prestaciones de jubilación de la seguridad social complementadas a mínimos que recibieron una subvención para la rehabilitación de su vivienda y en los dos el INSS suprime el pago del complemento y considera indebida su percepción al entender que aquella se integra, como ganancia patrimonial, en sus rentas por lo que se supera el umbral establecido para tener derecho al complemento.

A pesar de concurrir una identidad esencial en pretensiones, hechos y correlativo fundamento y debate, las sentencias resuelven de forma contradictoria, considerando la recurrida que la citada subvención no debe tomarse en cuenta, mientras que la de contraste la califica de ganancia patrimonial que determina la superación del límite a los efectos del percibo del complemento a mínimos, y deniega éste, alcanzando así un fallo divergente al actual.

1. Considera el recurrente (INSS) que la sentencia infringe los arts. 55 y 59 de la LGSS, en relación con el art. 33 de la Ley 35/2006, reguladora del IRPF. Argumenta que la remisión del art. 59 a esa normativa conlleva la consideración de rendimiento incompatible con el percibo de mínimos, sin que pueda extenderse la aplicación por analogía del art. 33.4. b) de la LRIRPF. Y que, desde la perspectiva tributaria, una subvención -aquí para la rehabilitación de la vivienda habitual- ligada a un elemento patrimonial no afecto a la actividad económica es una ganancia patrimonial sometida al impuesto.

El invocado art. 59 LGSS/2015 (Complementos para pensiones inferiores a la mínima) establece lo siguiente: "1. Los beneficiarios de pensiones contributivas del sistema de la Seguridad Social, que no perciban rendimientos del trabajo, del capital o de actividades económicas y ganancias patrimoniales, de acuerdo con el concepto establecido para dichas rentas en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, o que, percibiéndolos, no excedan de la cuantía que anualmente establezca la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado, tendrán derecho a percibir los complementos necesarios para alcanzar la cuantía mínima de las pensiones, siempre que residan en territorio español, en los términos que legal o reglamentariamente se determinen.

Los complementos por mínimos serán incompatibles con la percepción por el pensionista de los rendimientos indicados en el párrafo anterior, cuando la suma de todas las percepciones mencionadas, excluida la pensión que se vaya a complementar, exceda el límite fijado en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado para cada ejercicio.

A efectos del reconocimiento de los complementos por mínimos de las pensiones contributivas de la Seguridad Social, de los rendimientos íntegros procedentes del trabajo, de actividades económicas y de bienes inmuebles, percibidos por el pensionista y computados en los términos establecidos en la legislación fiscal, se excluirán los gastos deducibles de acuerdo con la legislación fiscal. (...)"

Su precedente ( art. 50 RD-leg 1/1994) los regulaba de esta manera: "Los beneficiarios de pensiones del sistema de la Seguridad Social, en su modalidad contributiva, que no perciban rentas de capital o trabajo personal o que, percibiéndolas, no excedan de la cuantía que anualmente establezca la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado, tendrán derecho a percibir los complementos necesarios para alcanzar la cuantía mínima de las pensiones, en los términos que legal o reglamentariamente se determinen."

Por su parte, el art. 33 de la Ley 35/2006 dispone que: "1. Son ganancias y pérdidas patrimoniales las variaciones en el valor del patrimonio del contribuyente que se pongan de manifiesto con ocasión de cualquier alteración en la composición de aquél, salvo que por esta Ley se califiquen como rendimientos. (...)" Y su art. 85, intitulado "Imputación de rentas inmobiliarias", tiene el tenor siguiente: "En el supuesto de los bienes inmuebles no afectos a actividades económicas, ni generadores de rendimientos del capital, excluida la vivienda habitual y el suelo no edificado, tendrá la consideración de renta imputada la cantidad que resulte de aplicar el 2 por ciento al valor catastral, determinándose proporcionalmente al número de días que corresponda en cada período impositivo".

Indiquemos también que el RD-Ley 19/2021, de 5 de octubre, de medidas urgentes para impulsar la actividad de rehabilitación edificatoria en el contexto del plan de recuperación, transformación y resiliencia (tácitamente sustituido por la Ley 10/2022, de 14 de junio), incluyó medidas en el ámbito de la fiscalidad y mejoras en el régimen de las comunidades de propietarios, y otras sobre la financiación a las actuaciones de rehabilitación. Indicaba, precisando sus circunstancias, que no se tendrían en cuenta en el IRPF ayudas públicas para realizar rehabilitaciones, y contemplaba deducciones para realizar obras de mejora de la eficiencia energética de las viviendas.

Y, aunque la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, tampoco había entrado en vigor en el momento del hecho causante, resulta útil destacar alguna de las aseveraciones que contiene. Así la relativa a que el derecho de propiedad de la vivienda queda delimitado por su función social y comprende como deber: "b) [el] Mantenimiento, conservación y, en su caso, rehabilitación de la vivienda en los términos de esta ley, de la legislación de ordenación territorial, urbanística y de vivienda, y de los instrumentos aprobados a su amparo."

Reseñaremos finalmente en este capítulo normativo lo estatuido en el art. 275 punto 4 de la LGSS, regulador del subsidio de desempleo de nivel asistencial, pero cuya naturaleza y finalidad es coincidente con los complementos por mínimos: "A efectos de determinar los requisitos de carencia de rentas y, en su caso, de responsabilidades familiares, se considerarán como rentas o ingresos computables cualesquiera bienes, derechos o rendimientos derivados del trabajo, del capital mobiliario o inmobiliario, de las actividades económicas y los de naturaleza prestacional, salvo las asignaciones de la Seguridad Social por hijos a cargo y salvo el importe de las cuotas destinadas a la financiación del convenio especial con la Administración de la Seguridad Social. También se considerarán rentas las plusvalías o ganancias patrimoniales, así como los rendimientos que puedan deducirse del montante económico del patrimonio, aplicando a su valor el 100 por ciento del tipo de interés legal del dinero vigente, con la excepción de la vivienda habitualmente ocupada por el trabajador y de los bienes cuyas rentas hayan sido computadas, todo ello en los términos que se establezcan reglamentariamente."

2. Diversas SSTS de esta Sala IV se han ocupado de desgranar el contenido esencial de los complementos necesarios para alcanzar la cuantía mínima de las pensiones.

La dictada en fecha 22 de abril de 2010, rcud. 1726/2009, perfilaba su configuración: "a) el " complemento a mínimos" es el importe suplementario de las pensiones generadas por las cotizaciones de los interesados, a fin de alcanzar la "cuantía mínima" de las pensiones, no respondiendo al objetivo -propio de la prestación mejorada- de sustituir una renta, sino al asistencial de paliar una situación de necesidad; b) su reconocimiento no atiende a los parámetros de la pensión [alta, carencia, cotizaciones..], sino exclusivamente a la referida falta de ingresos económicos; c) la propia denominación -"complementos"- pone de manifiesto que no tienen sustantividad propia, sino la accesoria de acompañantes de la pensión que suplementan; d) conforme al art. 86.2.b) LGSS, tienen "naturaleza no contributiva" y su financiación habrá de hacerse con aportaciones del Estado al Presupuesto de la Seguridad Social [siquiera con la larga moratoria prevista por DT Cuarta LGSS, tras la redacción de la Ley 24/2001, de 27 /Diciembre]; e) existen innegables analogías con las previsiones establecidas para las pensiones no contributivas [fecha de extinción; obligación de comunicar variaciones sustanciales...]; y f) a diferencia de toda pensión en modalidad contributiva, la concurrencia de los requisitos no se exige en una exclusiva fecha [la del "hecho causante"], sino que han de acreditarse año tras año.

Por todas estas razones, la conclusión que se nos impone es la de que los "complementos a mínimos" son prestaciones de naturaleza eminentemente asistencial y complementaria de las pensiones contributivas, respecto de las que mantiene una clara autonomía [conceptual y jurídica], siquiera guarden con ella íntima conexión genética y funcional."

En STS de 7 de febrero de 2023, rcud. 2950/2019, con remisión a los precedentes - SSTS de 22 de noviembre de 2005, rcud. 5031/2004 y de 21 de marzo de 2006, rcud. 5090/2004-, recordamos su finalidad sustancial: "En un estado definido constitucionalmente como social y democrático, tal complemento de prestación debe garantizar unos ingresos suficientes, por bajo de los cuales se está en situación legal de pobreza, a toda persona que dedicó su vida al trabajo, ocurrida la contingencia que lo separa de la actividad. Esta finalidad resulta evidente del texto del 50 de la LGSS, cuando ordena computar a los efectos de alcanzar ese límite las cantidades percibidas como rentas del capital o del trabajo personal, supuestos en los que la norma se refiere a cantidades percibidas y no a cantidades devengadas" (...) "No se puede olvidar que el artículo 41 CE obliga a la Seguridad Social a garantizar la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad."

3. Regresando a la norma de partida ( art. 59 LGSS) observamos el límite de referencia que maneja para tener derecho al complemento por mínimos: no percibir rendimientos del trabajo, del capital o de actividades económicas y ganancias patrimoniales, de acuerdo con el concepto establecido para dichas rentas en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.

Una primera aproximación a tal dicción, en relación con parte de los preceptos arriba transcritos, podría abocar a la solución otorgada por la sentencia referencial cuando computa la subvención correspondiente a la rehabilitación de la vivienda de la actora en orden a la superación de límites.

Sin embargo, esa exégesis se alejaría exponencialmente de la naturaleza, configuración y finalidad del denominado complemento a mínimos.

En este punto hemos de acudir una vez más a pronunciamientos anteriores de la Sala. La STS de 21 de noviembre de 2019, rcud. 1116/2017, analizaba precisamente el contenido del art. 59.1 de la LGSS aseverando en primer término que "que no se genera el derecho cuando el beneficiario de la pensión percibe cualquier clase de rendimiento económico proveniente de alguna de las fuentes de ingreso a las que se refieren los precitados arts. 59.1 LGSS y concordante de las Leyes anuales de PGE, por encima de la cuantía que fije el legislador para cada anualidad como límite de lo que considere situación legal de pobreza". Se detenía expresamente en la frase del precepto que explicita la opción del legislador de concordar el concepto de rendimientos (en ese caso) con "el concepto establecido para dichas rentas en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.", aludiendo de igual forma a las ganancias patrimoniales, que, sin embargo, no figuraban relatadas en el precedente art. 50 RD-leg 1/1994.

El supuesto entonces enjuiciado tenía como centro nuclear el cómputo dentro del rendimiento del capital inmobiliario de la imputación de renta a efectos del IRPF del 2% del valor catastral de los bienes inmuebles no generadores de rendimiento del capital. Tenía en cuenta, por tanto, el patrimonio del que pudiere ser titular el beneficiario de prestaciones de seguridad social de naturaleza asistencial, a la hora de establecer los límites de rentas que dan derecho a la percepción de los complementos. Pero con la precisión inferida del "vigente art. 275. 4 LGSS en materia de subsidio de desempleo de nivel asistencial, cuya naturaleza y finalidad es coincidente con los complementos por mínimos", que en su inciso final excepciona la vivienda habitual.

4. En el actual litigio, la subvención obtenida del Ayuntamiento lo es respecto del domicilio de la beneficiaria. La comunidad de propietarios percibe la subvención para la rehabilitación de la fachada, y el ingreso que comporta se anuda a cada piso o local según la cuota de participación con relación al total del valor del bien inmueble y referida a centésimas del mismo (Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre Propiedad Horizontal); esa cuota sirve, a su vez, de módulo para concretar la participación en las cargas y beneficios por razón de la pertenencia a la comunidad.

Más sin ignorar que entre las obligaciones del beneficiario de la subvención está la de realizar la actividad o proyecto, o cumplir el fin o propósito que fundamenta la concesión de la subvención o ayuda, así como la justificación ante el órgano concedente de la realización de la actividad. Las Ordenanzas del Ayuntamiento también vienen determinando que el importe de la subvención o ayuda en ningún caso podría ser de tal cuantía que, aisladamente o en concurrencia con subvenciones o ayudas de otras administraciones públicas, o de otros entes públicos o privados, nacionales o internacionales, y de otros ingresos o recursos, superase el coste de la actividad o proyecto a desarrollar por el beneficiario.

De ello que se colige que ninguna partida cabría destinar a otros fines como el de revertir una posición por debajo del umbral de la pobreza. Ciertamente es el patrimonio del beneficiario final el que resulta mejorado con la ejecución de tales obras de rehabilitación subvencionadas, pero que aquí lo son, se insiste, respecto de la vivienda habitual de la parte actora.

5. La esencia misma del complemento a mínimos, configurado por el legislador como un mecanismo de garantía de ingresos suficientes para paliar situaciones de necesidad y pobreza de quienes son beneficiarios de pensiones contributivas de cuantía reducida y con escasos recursos económicos, impide el entendimiento de que una subvención pública obtenida para la rehabilitación de la vivienda habitual y destinada a tal fin constituya una ganancia patrimonial que opere como límite de su derecho.

En modo alguno puede erradicar la situación de penuria de quien es beneficiaria de una pensión de jubilación de ingresos mínimos el hecho de haber obtenido una subvención como comunera, para la rehabilitación de la fachada de su domicilio -en ocasiones de ejecución obligatoria y que llega a configurarse actualmente como un deber, atendida la función social de la vivienda-, que ha de destinarse a tal fin, y no otro. La consideración fiscal de ganancia patrimonial se restringe a la declaración tributaria así conformada en el lapso objeto de discusión, pero no muta ni altera en estos supuestos los límites del umbral de la pobreza para el percibo del complemento a mínimos.

La remisión a la normativa tributaria del citado art. 59 LGSS, puesta en conexión con la interpretación que la Sala viene efectuando, permitirá por tanto trasladar aquí la salvedad que respecto de la vivienda habitual resulta del citado art. 275.4 del mismo texto legal, cuando de ganancia patrimonial se habla. En este sentido, la STS de 16 de noviembre de 2010, rcud. 1125/2010, citando la de 14 de diciembre de 2001, rcud. 2544/2001, en materia de subsidio de desempleo y umbral de rentas -aunque respecto de un periodo precedente-, destacaba este fundamento: "En ausencia de rendimientos efectivos de bienes muebles o inmuebles de que disponga el solicitante o la unidad familiar, estos se valorarán según las normas establecidas para el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, con excepción, en todo caso, de la vivienda habitualmente ocupada por el solicitante y su familia" (...) "Interpretada esta excepción en relación con el art. 47 de la Constitución a la luz de lo dispuesto en el art. 3.1 del Código Civil, debe concluirse afirmando que la subvención oficial recibida por el solicitante no puede computase como renta al efecto de determinar el nivel de ingresos para percibir el subsidio de desempleo.

Una interpretación diferente conduciría a conclusiones ilógicas e injustas, pues se primaria a quien dispone en propiedad de una vivienda sobre el que carece de ella y obtiene una subvención para conseguirla, subvención que ha de invertirse necesariamente en el inmueble para su ocupación como vivienda habitual y que por ello debe seguir el mismo régimen que ésta a los efectos que el propio precepto establece: su exclusión como rendimiento computable para entender cumplido el requisito de la carencia de rentas."

Recordemos que dicho art. 47 CE dispone efectivamente que "Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada."

En sentido similar se pronunciaba la Sala de suplicación, cuya doctrina resulta correcta, remitiéndose a otros pronunciamientos contestes al señalar que el percibo de una subvención pública para la rehabilitación de una vivienda no elimina la situación de necesidad determinante para el percibo del complemento, lo que indefectiblemente llevó a considerar que la resolución dictada en vía administrativa no era ajustada a derecho.

Las precedentes consideraciones conllevarán la confirmación de la sentencia impugnada, previa la desestimación del recurso de casación unificadora, oído el Ministerio Fiscal.

No procede pronunciamiento en costas ( art. 235.1 LRJS).

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

:

1. Desestimar el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS).

Confirmar la sentencia dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de justicia de Asturias el 9 de febrero de 2021 (rollo 2016/2020), cuya firmeza declaramos.

2. No procede condena en costas.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.