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Lunes a Jueves: 10:00-14:00 y 16:00-18:00 / Viernes: 9:00-14:00Varios ayuntamientos y una asociación han creado un consorcio resultando adscrito a nuestro ayuntamiento.
¿A través de qué vía se remite la documentación para que el Ministerio de Hacienda evalúe la sectorización como ente dependiente? ¿Aparte de los estatutos que otra documentación hay que enviar?
Por otro lado, en sus estatutos pone que la asamblea general estará formado por, entre otros, un “Secretario o Secretario-Interventor: lo será de Administración Local de cualquiera de los entes consorciados, nombrado por el Presidente en la forma que legalmente corresponda, y actuará en la Asamblea General con voz pero sin voto”.Entiendo que sólo puede haber un habilitado propio si se crea esa plaza de habilitado propio con la autorización de la comunidad autónoma.
En otro caso, el control interno corresponde al interventor del ayuntamiento al que está adscrito, y sólo si existe ese habilitado propio podría hacerse el control mediante auditoria. En caso contrario se realizará fiscalización e intervención previa, además del control financiero que corresponda. ¿Es así? No obstante, ¿a quién corresponde el ejercicio de las funciones reservadas de secretaría y tesorería? ¿Quiénes deben ser los claveros de la cuenta corriente del consorcio?
En otro orden, se fijó una cuota de constitución, y los estatutos señalan que la asamblea general fijará anualmente la aportación y se podrán aprobar aportaciones extraordinarias. Esto, ¿cómo casa con el art. 57.3 “no podrá demandar más recursos que los inicialmente previstos?
Por otro lado, ¿el presupuesto del consorcio consolida con el del ayuntamiento de adscripción o sólo forma parte como Anexo al no figurar entre los entes del art.164 TRLRHL? En todo caso, esto sólo se haría a partir de que sea sectorizado como ente dependiente, o por un principio de prudencia ¿se haría desde ya? El consorcio no ha aprobado el presupuesto de 2023 ni el de 2024, ¿deben de aprobar ambos y luego aprobarlos el ayuntamiento al que está adscrito?
Con carácter previo tenemos que citar que el art. 118.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJS-, define los consorcios como entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creadas por varias administraciones públicas o entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias.
Por su parte, el art. 120 LRJSP dispone que los estatutos de cada consorcio determinarán la Administración Pública a la que estará adscrito de conformidad con lo previsto en este artículo, estableciendo criterios para su adscripción. Por ello, el art. 122 LRJSP señala que los consorcios estarán sujetos al régimen de presupuestación, contabilidad y control de la Administración Pública a la que estén adscritos, sin perjuicio de su sujeción a lo previsto en la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPySF-, debiendo formar parte de los presupuestos e incluirse en la cuenta general de la administración pública de adscripción.
Ahora bien, como hemos indicado a anteriores consultas, que, en nuestra opinión, la adscripción del consorcio al ayuntamiento se realiza para su consolidación en términos del Sistema Europeo de Cuentas (SEC), porque el art. 162 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, al definir los presupuestos generales de las Entidades Locales, considera como tales los de la Entidad Local, sus organismos autónomos y las sociedades mercantiles cuyo capital pertenezca íntegramente a la entidad local.
Recordemos que el art. 164 TRLRHL dispone que en el presupuesto general de la Entidad Local se integrarán:
Observamos que el consorcio no es un “ente dependiente”, sino que se encuentra “adscrito” a la entidad local y las consecuencias jurídicas son distintas en relación a los “entes dependientes” y a los “entes adscritos”.
Por lo tanto, el presupuesto del consorcio no lo aprueba la entidad local a la que se adscribe, porque no forma parte de su presupuesto general, el presupuesto del consorcio lo aprueban los órganos de éste, la norma sólo dice que el presupuesto del consorcio forma parte del presupuesto de la administración a la que se adscribe, pero no menciona que se apruebe por esta. Por tanto, como decimos ambos presupuestos (los del consorcio y los de la entidad local al que se adscribe) pueden correr distinta suerte en el ámbito de su aprobación, entrada en vigor, impugnación, etc.
Además, la adscripción tiene carácter temporal ya que la propia ley la limita al ejercicio económico, pudiendo variar de un ejercicio a otro dependiendo de la situación que al inicio de éste se encuentren las entidades consorciadas en relación a la prioridad que la ley da a los distintos criterios de adscripción.
De hecho, a pesar de los términos en los que se pronuncia el art. 122 LRJSP, respecto a que los presupuestos del Consorcio deben formar parte de los presupuestos e incluirse en la cuenta general de la Administración Pública de adscripción, lo cierto es que la exposición de motivos explica qué significado tiene para el legislador estas expresiones: se avanza en el rigor presupuestario de los consorcios que estarán sujetos al régimen de presupuestación, contabilidad y control de la Administración Pública a la que estén adscritos y, por tanto, se integrarán o, en su caso, acompañarán a los presupuestos de la administración de adscripción en los términos previstos en su normativa.
Nuestra interpretación es que el legislador lo que ha pretendido, dentro del objetivo de racionalización del sector público, es la de establecer mayor rigor y control de la actividad económica de todos los entes instrumentales de las administraciones públicas, incluidos los consorcios, pero manteniendo su personalidad jurídica propia y su capacidad de obrar, de tal manera que ese cierto control de la actividad económico-financiera del consorcio se atribuye a la entidad local a la que se adscribe, sin que esa tutela pueda dar lugar aprobar los presupuestos del consorcio, ni a la adopción de ningún acuerdo relativo al consorcio, sino como el ayuntamiento de adscripción es el encargado de remitir la documentación al Ministerio y de consolidar en términos SEC la información del consorcio con el resto de las administraciones públicas a través del ayuntamiento; porque en dicho ente existen otras administraciones públicas u otras entidades de carácter privado, lo que supondría vaciar el contenido de la autonomía y capacidad de obrar del consorcio. Pensemos que, en los entes que conforman el presupuesto general del ayuntamiento se refiere a organismos autónomos y entidades dependientes; la dependencia respecto al ente matriz es total, no existe participación de otras Administraciones o entidades, como sí ocurre en el consorcio, por eso el presupuesto de los entes dependientes lo aprueba el ayuntamiento. El consorcio no es un “ente dependiente”, sino que se encuentra “adscrito” a la entidad local, por ello las consecuencias jurídicas son distintas en relación a los “entes dependientes” y a los “entes adscritos”.
Ello sin perjuicio de que al consorcio le sea aplicable el régimen establecido en el art. 169 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, para la aprobación de su presupuesto, por estar adscrito a un Ente Local, tal y como señala el citado art. 122 LRJSP.
En este sentido, recomendamos la lectura de las siguientes consultas:
Con estas premisas pasamos a responder a las concretas cuestiones que se plantean.
En primer lugar, si se pretende sectorizar, la documentación que se debe acompañar habitualmente está constituida básicamente por los estatutos y por las cuentas de la entidad de los tres últimos años, sin perjuicio de que la IGAE pueda exigir otra documentación.
Es habitual que, aunque los consorcios no son entes locales, los propios estatutos prevean que la secretaría y la intervención del consorcio sea ejercida por funcionarios de los entes locales que pertenezcan al consorcio, ello siguiendo el criterio del art. 121 LRJSP, según el cual el personal al servicio de los consorcios podrá ser funcionario o laboral y habrá de proceder de las administraciones participantes, en cuyo caso su régimen jurídico será el de la administración pública de adscripción y sus retribuciones en ningún caso podrán superar las establecidas para puestos de trabajo equivalentes en aquella.
Excepcionalmente, cuando no resulte posible contar con personal procedente de las administraciones participantes en el consorcio en atención a la singularidad de las funciones a desempeñar o cuando, tras un anuncio público de convocatoria para la cobertura de un puesto de trabajo restringida a las administraciones consorciadas, no fuera posible cubrir dicho puesto, el Ministerio de Hacienda y Función Pública, u órgano competente de la Administración a la que se adscriba el consorcio, podrá autorizar la contratación de personal por parte del consorcio para el ejercicio de dichas funciones, en los términos previstos en la correspondiente ley de presupuestos generales del Estado.
Pero no existe unanimidad en la creación del puesto de trabajo, salvo que se autorice por la administración a la que esté adscrita, en muchos consorcios se realizan nombramiento de secretario y de interventor mediante el oportuno convenio con el ayuntamiento en el que prestan sus servicios respectivamente.
Pero en modo alguno se puede entender que el control interno del consorcio corresponde al interventor del ayuntamiento al que resulta adscrito, porque esta situación no se contempla en la legislación vigente. Una cosa es que el responsable de la remisión de la documentación del consorcio al Ministerio lo sea el interventor del ayuntamiento al que está adscrito el consorcio y otra cosa distinta es que al interventor le corresponda el control interno del consorcio adscrito a su ayuntamiento.
La fiscalización y el control financiero del consorcio corresponderá a quien así se haya atribuido en los estatutos del consorcio, no existiendo funciones reservadas puesto que no estamos en presencia de un ente local, sino de un ente institucional.
Aunque por mimetismo con los ayuntamientos los consorcios prevean en sus estatutos que exista un/una secretario/a con fe pública y asesoramiento legal, así como un/una interventor/a con funciones propias de control interno, en puridad no existe una exigencia legal en este aspecto. Por ello, la secretaria, el control interno y la tesorería del consorcio se gestionará como el propio consorcio lo considere, sin que exista la obligación de que se disponga de un secretario, de un interventor y de un tesorero con las mismas funciones que en un ayuntamiento, aunque – insistimos- es lo que figura en la mayoría de consorcios; lo mismo ocurre con los “claveros” clásicos de un ayuntamiento, que es posible que no existan en el consorcio y éste regule la disposición de fondos de otra manera.
Respecto al art. 57.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local -LRBRL-, éste dispone que la constitución de un consorcio solo podrá tener lugar cuando la cooperación no pueda formalizarse a través de un convenio y siempre que, en términos de eficiencia económica, aquélla permita una asignación más eficiente de los recursos económicos. En todo caso, habrá de verificarse que la constitución del consorcio no pondrá en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda de la entidad local de que se trate, así como del propio consorcio, que no podrá demandar más recursos de los inicialmente previstos. A nuestro juicio, este precepto lo que quiere indicar, en relación con las aportaciones, es que el consorcio no puede pedir a los entes consorciados más aportaciones de las previstas en los estatutos, porque el consorcio parte de la premisa de que gestiona de forma eficaz y eficiente los servicios que presta, por lo que no puede solicitar a los entes consorciados más aportaciones de las inicialmente previstas en los estatutos. Por ello entendemos que es posible que la cuota anual se fije por la asamblea y que ésta extraordinariamente puede aprobar aportaciones no ordinarias porque así se prevé en los estatutos.
Respecto a la aprobación de los presupuestos del consorcio ya nos hemos manifestado anteriormente de que se adjuntan al presupuesto municipal pero no consolidan a los efectos del art. 164 TRLRHL, porque no es un ente dependiente del ayuntamiento.
Por lo que se refiere a los presupuestos de 2023 y del 2024, tienen que ser aprobados por el consorcio y remitirlos al ayuntamiento al que está adscrito para que se adjunten al presupuesto municipal.
1ª. La documentación para la sectorización de un ente dependiente se tiene que remitir a la IGAE, acompañando los estatutos, las cuentas de los tres últimos ejercicios y cuanta otra documentación requiera la IGAE.
2ª. El control interno del consorcio no corresponde a la intervención del ayuntamiento al que está adscrito, sino que los estatutos del consorcio establecerán cómo se realiza el control interno en dicha entidad.
3ª. No existen funciones reservadas en un consorcio, sino que las funciones de secretaría y tesorería serán determinadas en los estatutos del consorcio
4ª. De igual manera, la disposición de fondos del consorcio se efectuará de la forma que determinen sus estatutos.
5ª. El art. 57.3 LRBRL se refiere a que el consorcio no puede solicitar a los entes consorciados más aportaciones de las previstas en los estatutos, de tal manera que si están previstos en ellos aportaciones ordinarias y extraordinarias, la asamblea podrá acordarlas en los términos de los estatutos.
6ª. El presupuesto del consorcio adscrito figurará como anexo a los presupuestos municipales y no debe consolidar en los términos del art. 164 TRLRHL, sino que debe consolidar en términos SEC
7ª. La consolidación en términos SEC se debe producir desde la adscripción del consorcio.
8ª. El consorcio debe aprobar los presupuestos de los ejercicios 2023 y 2024 y remitirlos al ayuntamiento para que al aprobar sus propios presupuestos figure como anexo.