Abono de productividad a empleados municipales, ¿Es posible sin que exista justificación?

Planteamiento

Se pretende aprobar un complemento de productividad para el personal municipal funcionario, de forma genérica e indeterminada que será abonado de forma trimestral, sin especificar ni justificar lo establecido en el art. 5 del RD 861/1986, de 25 de abril, que recoge las retribuciones de los funcionarios de la Administración Local, es decir, sin justificar adecuadamente el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés e iniciativa con el que el funcionario desempeña su trabajo (recogido en similares términos en el art.24.c TREBEP).

Dicho complemento de productividad se haya incluido dentro del Acuerdo de Funcionarios del Ayuntamiento donde se establecen las condiciones para su devengo y abono al personal municipal.

Nos surgen las siguientes dudas:

- ¿Procede abonar cantidad alguna por este concepto de productividad, sin que se haya justificado debidamente lo dispuesto en los arts.5 del RD 865/1986 y del art. 24.c) TREBEP?

- ¿Procede el abono de esa productividad con carácter trimestral al conjunto de los trabajadores por su actividad ordinaria, por la realización de las cuestiones habituales de su puesto de trabajo?

- ¿Cómo podría justificarse adecuada y legalmente la percepción de este complemento de productividad? Es decir, ¿mediante qué medios, modos o formas podría justificarse la realización y ejecución del contenido de lo establecido en el art. 5 del RD 861/1986 y del 24.c) TREBEP?

- ¿La no justificación adecuada de la productividad podría suponer “responsabilidad contable por alcance” conforme a lo establecido en la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, o bien responsabilidad penal?

- ¿Se puede devengar y abonar anualmente en el presente ejercicio y en ejercicios sucesivos, y ello, supondría que este tipo de retribución no tendría el carácter fija en su cuantía ni periódica en su devengo?

- ¿Es necesario que se realicen funciones distintas y diferentes a la normales y habituales de la jornada diaria para que se devengue este complemento de productividad?

- El especial rendimiento, la actividad extraordinaria, el interés e iniciativa y la consecución de objetivos que se exigen para el devengo de este complemento de productividad, ¿cómo y de qué manera podrían justificarse adecuadamente?

Respuesta

Se formulan en el planteamiento de la consulta una serie de cuestiones relativas a la viabilidad de aprobar un complemento de productividad para el personal municipal funcionario, de forma genérica e indeterminada, sin especificar ni justificar el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés e iniciativa con el que el funcionario desempeña su trabajo.

Para responder a las cuestiones planteadas, conviene concretar en primer término cuál es el régimen jurídico vigente de las retribuciones de los funcionarios de la Administración Local: dicho régimen se encuentra en la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local -LRBRL-, el RDLeg 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de disposiciones vigentes en materia de régimen local -TRRL-, y en el RD 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el Régimen de las Retribuciones de los funcionarios de Administración Local; y además en el RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP- y disposiciones de desarrollo estatales que sean de aplicación con carácter supletorio, como en este caso lo dispuesto en el RD 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de ingreso del personal al servicio de la Administración General del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado.

Es el art. 93 LRBRL el que distingue entre retribuciones básicas y retribuciones complementarias. Éstas últimas, según el art. 22.3 TREBEP son las que retribuyen las características especiales de los puestos de trabajo, la carrera profesional o el desempeño, rendimiento o resultados alcanzados por el funcionario.

Dispone el art. 24 TREBEP que la cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes Leyes de cada Administración Pública atendiendo a los factores siguientes:

• a) La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa.

• b) La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo.

• c) El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos.

• d) Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo.

Como bien se advierte por la entidad consultante, el art. 5 del RD 861/1986, dispone que el complemento de productividad está destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés e iniciativa con que el funcionario desempeña su trabajo.

La apreciación de la productividad debe realizarse en función de circunstancias objetivas relacionadas directamente con el desempeño del puesto de trabajo y objetivos asignados al mismo, y en ningún caso las cuantías asignadas por complemento de productividad durante un período de tiempo pueden originar ningún tipo de derecho individual respecto a las valoraciones o apreciaciones correspondientes a períodos sucesivos.

Es el Pleno de cada Corporación el que debe determinar en el presupuesto la cantidad global destinada a la asignación de complemento de productividad a los funcionarios dentro de los límites máximos señalados en el mismo RD 861/1986, correspondiendo “..al Alcalde o al Presidente de la Corporación la distribución de dicha cuantía entre los diferentes programas o áreas y la asignación individual del complemento de productividad, con sujeción a los criterios que en su caso haya establecido el Pleno, sin perjuicio de las delegaciones que pueda conferir conforme a lo establecido en la Ley 7/1985, de 2 de abril.”

Tal y como hemos indicado, entre otras, en la consulta “¿Es posible incluir la productividad en el complemento específico de manera lineal para todos los puestos de trabajo del Ayuntamiento?”, el complemento de productividad constituye un incentivo eminentemente personal, aunque su determinación y cuantificación se realice por órgano competente en función de las circunstancias objetivas relacionadas directamente con el desempeño del puesto de trabajo y objetivos asignados al mismo, pudiéndose distinguir dos aspectos dentro del concepto:

• - Por una parte, el incremento del rendimiento, actividad extraordinaria o el logro de mayores o mejores resultados. Es decir, se compensa la obtención de un resultado mayor al normal, en lo que podríamos denominar una política de consecución de objetivos.

• - Por otro lado, se puede también compensar el mayor interés del empleado, demostrado a través de una motivación superior a la media o la iniciativa a través de la propuesta o consecución de mejoras técnicas o métodos novedosos en su trabajo; es decir, la implicación con el trabajo.

Dicho lo anterior y tratando de responder a las cuestiones formuladas, no consideramos ajustado a derecho abonar concepto de productividad alguna si no quedan justificados los extremos de los arts. 5 del RD 861/1986 y del art. 24.c) TREBEP, pudiendo abonarse por la realización de las tareas, funciones y responsabilidades habituales del puesto de trabajo, ya que como se ha indicado las circunstancias objetivas que pueden motivar el abono de una productividad están referidas a aspectos no tan relacionados con las tareas concretas sino más bien con la consecución de objetivos e implicación del empleado.

Respecto al modo de justificar adecuada y legalmente la percepción de este complemento de productividad, tal y como hemos sostenido en consultas anteriores, lo ordinario sería que el Pleno establezca los créditos globales, que pueden ser objeto de modificación ordinaria, respetando en cualquier caso el límite máximo del art. 7.2.b) RD 861/1986 y, además, resulta conveniente que establezca unos criterios de asignación de forma genérica, esto es, un importe global por interés e iniciativa, otro por carga de trabajo y rendimiento vinculado al cumplimiento de objetivos. Esta asignación puede hacerse con ocasión de cada presupuesto o en un acuerdo específico, previa negociación con los sindicatos en la Mesa General de Negociación.

Y que por parte de la alcaldía se establezcan unas circunstancias objetivas para su abono, una carga de trabajo cuantificable, y unos objetivos a cumplir medibles (cuya consecución generarán el derecho): número de expedientes tramitados, pendientes, quejas, implicación en la tarea cotidiana. En ningún caso su abono puede responder a una mera liberalidad.

Por tanto, recomendamos realizar unas instrucciones o reglamento que recoja los extremos anteriores, que permitan tener unos parámetros para su abono, lo que puede hacerse tanto por el acuerdo plenario como por la alcaldía u órgano delegado.

Respecto a la no justificación adecuada de este complemento de productividad, entendemos que podría, en su caso, incurrir, como bien se adivina, en responsabilidad por alcance contable (tiene por finalidad reparar o indemnizar a la Administración de los daños causados en las arcas públicas), de tal manera que la Administración tiene la obligación de intentar resarcirse de los daños causados al erario mediante cualquiera de las formas y procedimientos admitidos en Derecho, la cual puede derivarse de procedimientos o actos administrativos con incidencia en los presupuestos municipales, como pueden ser los relativos a la determinación, justificación y abono del complemento retributivo de productividad, si de ello puede concluirse que ha habido un daño a los caudales públicos.

Recomendamos al respecto la lectura de la Sentencia del Tribunal de Cuentas de 7 de marzo de 2003, EDJ 41798, según la cual “..para poder considerar que el pago del complemento de productividad en el año 2008 ha supuesto un daño para los caudales públicos del Ayuntamiento de Alcalá de Xivert debería haber quedado probado, bien que el importe de ese complemento superó el 30 % citado, o bien, que se pagó dicho complemento sin que concurriesen los requisitos previstos en el art. 5 del RD 861/1986 para su reconocimiento.”

Respecto a la pregunta de si se podría devengar y abonar anualmente el concepto de productividad, no observamos impedimento en ello, siempre que queden justificados los extremos del art. 5 RD 861/1986, no siendo necesario, como ya hemos señalado anteriormente, que se realicen funciones o tareas distintas y diferentes a la normales y habituales de la jornada ordinaria de trabajo.

Finalmente, recomendamos la lectura de las consultas siguientes:

• - Regulación del complemento de productividad en el ayuntamiento.

• - Criterios para la asignación de complemento de productividad.

• - Alcalde condenado por responsabilidad contable por pago indebido de complemento de productividad a empleados municipales: ¿deben éstos reintegrar lo indebidamente percibido? ¿Tiene derecho el Alcalde a devolución de lo abonado por él al Ayuntamiento?.

• - Empleo público local. Problemática de la existencia de productividades fijas y periódicas: posible supresión y responsabilidad contable .

• - Andalucía. Forma de retribuir puestos ocupados de forma temporal. Reglamento de Productividad.

• - Criterios para la asignación del complemento de productividad a los funcionarios del Ayuntamiento.

Conclusiones

1ª. De conformidad con lo dispuesto en el art. 5 del RD 861/1986, el complemento de productividad está destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés e iniciativa con que el funcionario desempeña su trabajo, debiendo apreciarse en función de circunstancias objetivas relacionadas directamente con el desempeño del puesto de trabajo y objetivos asignados, y en ningún caso las cuantías asignadas por complemento de productividad durante un período de tiempo pueden originar ningún tipo de derecho individual respecto a las valoraciones o apreciaciones en períodos sucesivos.

2ª. En el supuesto de hecho planteado, se formulan una serie de cuestiones relativas a la viabilidad de aprobar un complemento de productividad para el personal municipal funcionario, de forma genérica e indeterminada, sin especificar ni justificar los extremos indicados.

3ª. No consideramos ajustado a derecho abonar concepto de productividad alguna si no quedan justificados los extremos de los arts. 5 del RD 861/1986 y del art. 24.c) TREBEP, pudiendo abonarse, en su caso, por la realización de las tareas, funciones y responsabilidades habituales del puesto de trabajo, ya que las circunstancias objetivas que pueden motivar el abono de una productividad están referidas a aspectos no tan relacionados con las tareas concretas sino más bien con la consecución de objetivos e implicación del empleado.

4ª. Respecto al modo de justificar adecuada y legalmente la percepción de este complemento de productividad, tal y como hemos sostenido en consultas anteriores, lo ordinario sería que el Pleno establezca los créditos globales y unos criterios de asignación de forma genérica, esto es, un importe global por interés e iniciativa, otro por carga de trabajo y rendimiento vinculado al cumplimiento de objetivos. Esta asignación puede hacerse con ocasión de cada presupuesto o en un acuerdo específico, previa negociación con los sindicatos en la Mesa General de Negociación.

5ª. Y además que por parte de la alcaldía se establezcan unas circunstancias objetivas para su abono, una carga de trabajo cuantificable, y unos objetivos a cumplir medibles (cuya consecución generarán el derecho). A modo de ejemplo: número de expedientes tramitados, pendientes, quejas, implicación en la tarea cotidiana, entre otros.

6ª. Recomendamos realizar unas instrucciones o reglamento que recoja los extremos anteriores, que permitan tener unos parámetros para su abono, lo que puede hacerse tanto por el acuerdo plenario como por la Alcaldía u órgano delegado.

7ª. Respecto a la no justificación adecuada de este complemento de productividad, entendemos que podría, en su caso, incurrir, como bien se adivina, en responsabilidad por alcance contable, de tal manera que la Administración tiene la obligación de intentar resarcirse de los daños causados al erario mediante cualquiera de las formas y procedimientos admitidos en Derecho, la cual puede derivarse de procedimientos o actos administrativos con incidencia en los presupuestos municipales, como pueden ser los relativos a la determinación, justificación y abono del complemento retributivo de productividad, si de ello puede concluirse que ha habido un daño a los caudales públicos.

8ª. Finalmente respecto a la pregunta de si se podría devengar y abonar anualmente el concepto de productividad, no observamos impedimento en ello, siempre que queden justificados los extremos del art. 5 RD 861/1986, no siendo necesario, como ya hemos señalado anteriormente, que se realicen funciones o tareas distintas y diferentes a la normales y habituales de la jornada ordinaria de trabajo.