Modificación del ROM. ¿Puede el pleno posponer el estudio de las alegaciones sine die?

Planteamiento

Habiéndose presentado alegaciones a la modificación del Reglamento Orgánico Municipal -ROM-, que afectaban a uno de sus artículos, el pleno del Ayuntamiento decidió dejar sobre la mesa para un mayor estudio la resolución de dichas alegaciones. ¿puede el pleno fijar sine die la resolución de estas alegaciones?

¿Puede entenderse definitivamente aprobada la modificación de los arts. del ROM que no han recibido ninguna alegación? o, por contra, ¿el acuerdo de aprobación inicial no puede entenderse automáticamente aprobado definitivamente por no haberse resuelto las alegaciones que afectan a uno de sus artículos?

Respuesta

En relación al régimen jurídico del Reglamento Orgánico Municipal -ROM-. Como señala la consulta “¿Puede el Reglamento orgánico municipal establecer, respecto a su entrada en vigor, que ésta se retrotraerá al momento de su aprobación provisional por el Pleno?”, la jurisprudencia del TS señala que el art.20.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184), atribuye a estos reglamentos una “vocación normativa y permanentemente reguladora”, por lo que llega a la conclusión de que tienen auténtico carácter normativo y de que los términos “ordenanza” y “reglamento” se utilizan indistintamente. De ello se desprende “la necesaria asimilación del régimen de aprobación, modificación y derogación de los reglamentos al de las ordenanzas” y que “no puede discutirse la necesaria regla de publicidad que consagra el art. 70.2 de la misma Ley”.

Por otra parte, conviene señalar que el RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF- (EDL 1986/12278), no tiene el carácter de legislación básica y no prevalece por ello, sobre el reglamento orgánico, que aprueban los municipios en el ejercicio de su potestad reglamentaria y de autoorganización prevista en el art. 4 LRBRL. Así se ha establecido con toda rotundidad en la jurisprudencia del TC y del TS, que declararon la inconstitucionalidad de determinados preceptos de la LRBRL “en tanto en cuanto éstos implicaban una restricción de las potestades de las Comunidades Autónomas para disponer una organización municipal complementaria a la determinada básicamente por dicha LBRL. Según dicha sentencia se reconocieron tres ámbitos normativos con este orden de prelación: a) legislación básica del Estado; b) legislación de desarrollo de las Comunidades Autónomas; c) potestad reglamentaria de los municipios, de carácter organizativo y complementario. Se dotó de prevalencia a los reglamentos organizativos dictados por las entidades locales en ejercicio de su facultad de autoorganización sobre las demás disposiciones estatales que no ostentaban carácter básico, entre las que se encuentra el ROF. Tales normas estatales no básicas vienen a ocupar una posición subordinada y complementaria con respecto a los reglamentos orgánicos municipales de suerte que no pueden anularse, como hace la sentencia impugnada, los artículos 79 y 82, apartados 2 y 4 del ROM del Ayuntamiento de Sagunto sobre la base de una supuesta infracción de lo dispuesto por el 85 del ROF RD 2568/1986, y ello por cuanto el ROM no está subordinado a las determinaciones del ROF”.

Este orden de prelación ha sido acogido por el TS destacando la “prevalencia del reglamento orgánico local sobre el ROF, de suerte que este último vendría a ocupar una posición subordinada y complementaria de los preceptos locales, llegando a ser calificado como norma supletoria”.

Por otro lado, el art. 49 LRBRL recoge el procedimiento de aprobación de las ordenanzas locales mediante el siguiente procedimiento:

• a) Aprobación inicial por el Pleno.

• b) Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para la presentación de reclamaciones y sugerencias.

• c) Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y aprobación definitiva por el Pleno. En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamación o sugerencia, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional.

El DLeg 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña (EDL 2003/219931), normativa aplicable en el ámbito territorial de la entidad consultante, en su art.178 que regula ordenanzas y reglamentos establece que:

• “1. La aprobación de las ordenanzas y los reglamentos locales tiene que ajustarse al procedimiento siguiente:

• a) Aprobación inicial del pleno.

• b) Información pública y audiencia de los interesados, por un periodo mínimo de treinta días, para que puedan presentar reclamaciones y sugerencias.

• c) Resolución de todas las reclamaciones y las sugerencias presentadas y aprobación definitiva del pleno. En caso de no haber ninguna reclamación o sugerencia, el acuerdo inicial se volverá definitivo.

• 2. Las ordenanzas, los reglamentos y los acuerdos municipales de aprobación definitiva de los planes urbanísticos, incluyendo el articulado de las normas urbanísticas correspondientes, tienen que publicarse conforme a lo que establece la legislación estatal de régimen local”.

Tanto para la aprobación del Reglamento Orgánico, como para su modificación, se requiere idéntico procedimiento, necesitan de todos los trámites señalados para que puedan entrar en vigor y hacer extensivos sus efectos.

Respecto al régimen legal aplicable, como hemos puesto de relieve, ni la LRBRL, ni el DLeg 2/2003 recogen el supuesto recogido en la consulta planteada.

Podría haberse regulado en el reglamento municipal, en cuyo caso se aplicaría lo dispuesto en este. Pero si no es así, es decir, si no está regulado en el reglamento orgánico municipal, se aplicaría el RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF- (EDL 1986/12278), que en su art. 92.1 señala que:

• “1. Cualquier concejal podrá pedir, durante el debate, la retirada de algún expediente incluido en el orden del día, a efecto de que se incorporen al mismo documentos o informes y también que el expediente quede sobre la mesa, aplazándose su discusión para la siguiente sesión. En ambos casos, la petición será votada, tras terminar el debate y antes de proceder a la votación sobre el fondo del asunto. Si la mayoría simple votase a favor de la petición no habrá lugar a votar la propuesta de acuerdo”.

Este artículo contiene dos opciones distintas, la retirada del expediente, en cuyo caso posteriormente y antes de su debate (para el que no se establece límite de plazo), podrían incorporarse a este, documentos o informes. Y la alternativa de dejarlo sobre la mesa, pero en este caso, tendría que volver en la siguiente sesión y entendemos que no procedería incluir documentos o informes nuevos, por lo que la experiencia suele aconsejar optar por la primera. Pero en el supuesto se ha optado por la segunda, es decir dejarlo sobre la mesa. En nuestra opinión el acuerdo de aprobación inicial no puede entenderse automáticamente aprobado por no haberse resuelto las alegaciones que afectan a uno de sus artículos, ya que se trata de una propuesta o dictamen único y las alegaciones sobre un punto paralizan todo el acuerdo. Si se hubiera querido por el pleno otro resultado, se podía haber efectuado una enmienda, reduciendo la aprobación a la parte sobre la que no se hubiera alegado. Si la enmienda no estuviera regulada en el Reglamento orgánico municipal, se aplicaría la regulación prevista en el art.97 ROF que señala que la enmienda, es la propuesta de modificación de un dictamen o proposición presentada por cualquier miembro, mediante escrito presentado al presidente antes de iniciarse la deliberación del asunto.

En cuanto a la pregunta de si puede el pleno fijar sine die la resolución de estas alegaciones, podemos contestar que no. Si se hubiera optado por retirar el punto si entenderíamos que no existiría plazo para volver a tratar el punto. Pero si el expediente queda sobre la mesa, se establece en el art.92.1 ROF que se aplaza su discusión para la siguiente sesión.

La norma obliga al alcalde incluir el asunto en la próxima sesión, al no especificarse el carácter de ésta, ordinaria o extraordinaria, se podría pensar que cabe hacerlo en una o en otra, siempre que el asunto esté concluido. No obstante, parece más acertado que sea en el pleno ordinario, aunque ningún obstáculo existe si se hace un pleno extraordinario exprofeso o se incluye en un pleno extraordinario con más asunto.

Conclusiones

1ª. El art. 49 LRBRL recoge el procedimiento de aprobación de las ordenanzas locales, estableciendo que, una vez aprobada inicialmente y sometida a información pública, si no hay alegaciones se entenderán aprobadas. En el mismo sentido el DLeg 2/2003, en su art. 178 regula la aprobación de las ordenanzas y reglamento.

2ª. Los efectos de dejar un expediente sobre la mesa no vienen recogidos ni en la legislación básica estatal, ni la LRBRL, ni en la legislación autonómica de Cataluña. El ROF, en su art. 92.1 contiene dos opciones distintas, la retirada del expediente y dejarlo sobre la mesa, pero en este caso, tendría que volver en la siguiente sesión y entendemos que no procedería incluir documentos o informes nuevos, por lo que se suele optar por la primera. El Pleno no puede demorar sine die la resolución de estas alegaciones, sino que debe tratarse en el pleno siguiente sea ordinario o extraordinario.

3ª. El acuerdo no puede entenderse automáticamente aprobado en la parte no alegada. El acuerdo de aprobación inicial no puede entenderse automáticamente aprobado por no haberse resuelto las alegaciones que afectan a uno de sus artículos, ya que se trata de una propuesta o dictamen único y las alegaciones sobre un punto paralizan todo el acuerdo. Si se hubiera querido por el pleno otro resultado, se podía haber efectuado una enmienda, reduciendo la aprobación a la parte sobre la que no se hubiera alegado.