¿Debería aprobarse una nueva ordenanza específica reguladora de las bases para una nueva línea de subvenciones?

Planteamiento

El ayuntamiento quiere sacar una nueva línea de subvenciones. El objeto de la nueva subvención no está contemplado expresamente en la ordenanza general reguladora de subvenciones. Tampoco se cuenta con una ordenanza específica reguladora de esta nueva subvención. Esta nueva subvención tampoco se encuentra recogida en el Plan estratégico de subvenciones de 2023. Tampoco se contemplan en las bases de ejecución del presupuesto las bases reguladoras de esta nueva subvención.

¿Debería aprobarse una nueva ordenanza específica reguladora de las bases de esta nueva subvención? ¿O bastaría con las bases generales de subvenciones que ya tiene aprobado el ayuntamiento y remitir a las mismas (aunque no aparezca el objeto de esta subvención en esta ordenanza) para poder realizar la convocatoria?

En caso de que la subvención se considerase que no puede convocarse por concurrencia pública y que procediera su concesión directa por interés social, ¿podría comenzarse el procedimiento de concesión directa o también debería preverse expresamente la existencia de una ordenanza específica reguladora? ¿Podría concederse directamente, aunque no apareciera en el PES?

En caso de que sí estuvieran previstas estas bases reguladoras en las bases de ejecución del presupuesto y estando estas BEP debidamente aprobadas, ¿debería dársele publicidad a las BEP en el correspondiente diario oficial o en la convocatoria debería remitirse a las BEP directamente y facilitar su acceso por sede electrónica?

Respuesta

El art. 17.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGS- (EDL 2003/120317), señala que:

• “Las bases reguladoras de las subvenciones de las corporaciones locales se deberán aprobar en el marco de las bases de ejecución del presupuesto, a través de una ordenanza general de subvenciones o mediante una ordenanza específica para las distintas modalidades de subvenciones”

Por tanto, la norma reguladora de las bases de concesión de las subvenciones puede tener tres modalidades:

• Las bases de ejecución del presupuesto
• Una ordenanza general de subvenciones
• Una ordenanza específica para las distintas modalidades de subvención.

Partiendo de esta normativa:

• Entendemos que, aprobada una Ordenanza General de Subvenciones, está se aplicará a todas las convocatorias de subvenciones que no tengan una ordenanza específica. Tratándose de una ordenanza “general” no entendemos que se excluya de ella convocatorias de subvenciones.

• Es cierto que, al citar la letra a) la definición del objeto, muchas ordenanzas generales hacen una relación de las subvenciones a las que se aplica, pero precisamente, por ser general, no debería incluirse esta relación y aplicarse a todas. Pero si en su Ordenanza General tiene limitadas las subvenciones a las que se aplica, habrá que aprobar o una ordenanza específica o aprobarla a través de las Bases de ejecución de Presupuesto.

Es decir, una vez aprobada una ordenanza general, no es necesario realizar ordenanzas específicas para cada línea de subvenciones, a no ser que la línea de subvención que se pretende realizar no cumpla los requisitos establecidos en la ordenanza general.

En cuanto a la necesidad de que se incluyan en el Plan estratégico de subvenciones, se ha modificado recientemente el art. 8.1 LGS.

Antes señalaba que los órganos de las Administraciones públicas o cualesquiera entes que propongan el establecimiento de subvenciones, con carácter previo, deberán concretar en un plan estratégico de subvenciones los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicación, el plazo necesario para su consecución, los costes previsibles y sus fuentes de financiación, supeditándose en todo caso al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria. Con esta normativa el TS ha declarado en la Sentencia 543/2022 de 9 May. 2022, Rec. 2317/2020 (EDJ 2022/576702), que:

• “…debe ser interpretado en el sentido de que la aprobación de un Plan Estratégico de Subvenciones, con carácter previo al establecimiento de cualquier subvención, constituye un requisito esencial del procedimiento subvencional, de modo que el incumplimiento de esa obligación, por parte de la Administración pública o Ente público convocante de las ayudas públicas, determina la nulidad de la Orden de convocatoria de la subvención.”

En la redacción dada por disp. final 13ª de la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023 -LPGE 2023- (EDL 2022/40079), el art. 8.1 dispone lo siguiente:

Los órganos de las administraciones públicas o cualesquiera entes que propongan el establecimiento de subvenciones, con carácter previo, deberán concretar en un plan estratégico de subvenciones los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicación, el plazo necesario para su consecución, los costes previsibles y sus fuentes de financiación, supeditándose en todo caso al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.

Las bases reguladoras de cada subvención harán referencia al Plan estratégico de subvenciones en el que se integran, señalando de qué modo contribuyen al logro de sus objetivos; en otro caso, deberá motivarse por qué es necesario establecer la nueva subvención, incluso aun no habiendo sido prevista en el Plan, y la forma en que afecta a su cumplimiento.

La introducción de este segundo párrafo se ha interpretado en el sentido de que ya no se trata de un requisito esencial pues la propia Ley prevé que sean válidas si haber sido previstas en el Plan.

El art. 22 LGS regula el procedimiento de concesión de las subvenciones, estableciendo con carácter general el régimen de concurrencia competitiva. No obstante, podrán concederse de forma directa las siguientes subvenciones:

• Las previstas nominativamente en las bases de ejecución del presupuesto de la entidad, Estado, de las comunidades autónomas o de las entidades locales, en los términos recogidos en los convenios y en la normativa reguladora de estas subvenciones.
• Aquellas cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesto a la Administración por una norma de rango legal.
• Con carácter excepcional, aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública.

Fuera de estos supuestos no cebe concesión directa, dado que es necesario que su dotación presupuestaria y beneficiario aparezcan determinados, independientemente de la existencia o no de ordenanza específica reguladora, dado que el instrumento adecuado son las bases de ejecución del presupuesto, independientemente de que el objeto de estas subvenciones quede determinado expresamente en el correspondiente convenio de colaboración o resolución de concesión.

Por último, en cuanto a la publicación de las normas reguladoras de la subvención cuando estas vienen establecidas en las bases de ejecución del presupuesto se señala que la legislación no recoge en ningún artículo el procedimiento preceptivo para la publicación de las mismas, si bien teniendo en cuenta que cuando estas normas se establecen mediante ordenanza, general o específica, el art. 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184), establece como requisito la Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para la presentación de reclamaciones y sugerencias, parece que dicho requisito de publicidad también es preceptivo en el supuesto de que las bases recojan las normas reguladoras de subvenciones.

Conclusiones

1ª. Si existe ordenanza general de subvenciones no es necesario realizar ordenanzas específicas para cada línea de subvenciones, salvo que se contradiga lo señalado en la ordenanza general.

2ª. La concesión directa requiere de la definición del importe y beneficiario en las bases de ejecución del presupuesto.

3ª. Si bases reguladoras de subvención se establecen en las bases de ejecución del presupuesto debería dársele publicidad a las BEP en el correspondiente diario oficial.