Reclamación de daños causados a terceros por los adjudicatarios de contratos públicos

Planteamiento

Se nos presenta un supuesto donde concurre un contrato con una empresa para la ejecución del servicio de vigilancia en eventos municipales.

En uno de los eventos, los trabajadores proporcionados por el contratista abandonan su puesto de trabajo en varias ocasiones, provocando un robo de material acústico (relación de causalidad probada), propiedad de un tercero, por valor de unos 5.000 €.

Tanto en la LCSP 2017 (art. 196) como en el PCAP, se preveía la imposición de una indemnización, a pagar por el contratista, para los daños y perjuicios ocasionados a terceros como consecuencia de la ejecución del contrato (excepto que fuera fruto de una orden de la administración).

No obstante, el procedimiento previsto por la LCSP 2017 para la reclamación (art. 196.3), es muy "simplificado", en comparación con el previsto para la reclamación de responsabilidad patrimonial de la administración, previsto por la LPACAP (la LCSP 2017 prevé: 1 año para la reclamación de la acción indemnizatoria, informe sobre la imputabilidad de la responsabilidad, audiencia al contratista y acuerdo determinando la obligación de indemnizar al tercero).

Adicionalmente, el art. 196.4 LCSP 2017 establece que "la reclamación de los daños y perjuicios ocasionados a terceros de formulará, en todo caso, conforme al procedimiento establecido en la legislación aplicable a cada supuesto".

Ante este supuesto, se ha planteado la duda de si para la reclamación de los daños causados a terceros por la mala ejecución de un servicio público por parte del contratista, debería tramitarse por el procedimiento de "reclamación de daños a terceros" de la LCSP 2017, más simplificado, o mediante el procedimiento de responsabilidad patrimonial previsto para la LPACAP.

Téngase en cuenta que tanto la LCSP 2017 como la LPCAP son legislación básica estatal, por lo que coinciden en rango. Además, la LCSP 2017 no sólo es más específica por razón de materia, sino que es posterior a la LPACAP. Por último, hemos llegado a la conclusión de que si la intención del legislador en la redacción del art. 196.4 LCSP 2017 era remitirnos al procedimiento de reclamación de responsabilidad patrimonial, lo habría establecido así de forma explícita, como ha hecho en otras ocasiones, pero no en ésta.

1. Ante un incumplimiento del contrato que genera daños a terceros, ¿debe seguirse la vía del art. 196 LCSP2017 o la de reclamación de responsabilidad patrimonial de la LPACAP?

2. En caso de seguirse la vía de la LCSP 2017, ¿es indiferente la cuantía de la reclamación? ¿Es preceptivo el informe del Consejo de Estado en reclamaciones de más de 50.000 €, como ocurre con la responsabilidad patrimonial?

3. Si los daños se ocasionan en período de garantía (pongamos, por ejemplo, en caso de una obra), ¿también será aplicable el art. 196 LCSP 2017?

Respuesta

El art. 196 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, (EDL 2017/226876), dispone expresamente que:

• “1. Será obligación del contratista indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución del contrato.

• 2. Cuando tales daños y perjuicios hayan sido ocasionados como consecuencia inmediata y directa de una orden de la Administración, será esta responsable dentro de los límites señalados en las leyes. También será la Administración responsable de los daños que se causen a terceros como consecuencia de los vicios del proyecto en el contrato de obras, sin perjuicio de la posibilidad de repetir contra el redactor del proyecto de acuerdo con lo establecido en el artículo 315, o en el contrato de suministro de fabricación.

• 3. Los terceros podrán requerir previamente, dentro del año siguiente a la producción del hecho, al órgano de contratación para que este, oído el contratista, informe sobre a cuál de las partes contratantes corresponde la responsabilidad de los daños. El ejercicio de esta facultad interrumpe el plazo de prescripción de la acción.

• 4. La reclamación de aquellos se formulará, en todo caso, conforme al procedimiento establecido en la legislación aplicable a cada supuesto.”

Si bien con una redacción algo confusa, podemos interpretar que este precepto establece dos vías o procedimientos para que el contratista asuma los perjuicios causados por sus actuaciones u omisiones en la ejecución del contrato y que no hayan sido consecuencia inmediata y directa de una orden de la entidad pública contratante. En concreto, conforme al punto tercero de este artículo, se podrá requerir una manifestación previa de la entidad contratante, al objeto de que si de la misma se desprende que el responsable es el contratista, se podrá ejercer una acción directamente frente al mismo.

Pero, por otro lado, como se analiza en la consulta “Cataluña. Responsabilidad del ayuntamiento por daños producidos en una edificación como consecuencia de la ejecución de unas obras de renovación de servicios subterráneos”, debemos entender también procedente casos la tramitación de un procedimiento de reclamación de responsabilidad patrimonial al amparo de lo prevenido en la normativa vigente, de tal modo que, si procediera indemnizar al tercero por los daños causados como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, posteriormente la Administración podrá reclamar el importe correspondiente al contratista mediante la oportuna acción de regreso.

En este sentido, se suele citar la interpretación sostenida por el Consejo de Estado en su Dictamen 1459/1993, de 10 de marzo de 1994 (EDD 1994/24790), en el que expresamente se afirma:

• “La responsabilidad objetiva de la Administración (artículo 106.2 de la Constitución) tiene por finalidad resarcir al particular lesionado en su derecho o intereses patrimoniales legítimos, de un modo rápido y eficaz, concorde con el principio de eficacia antes citado. Ello naturalmente sin perjuicio de las llamadas acciones o reclamaciones de repetición, en las que se dilucidarán los auténticos responsables últimos del evento lesivo a los particulares. Estos no tienen, en efecto, el deber de soportar la incertidumbre jurídica de la última imputación del daño, pues deben haber sido ya resarcidos de la minoración sufrida.

• Al particular debe dejarle indiferente quién, dentro de la Administración en un sentido amplio (incluido el contratista o el concesionario) es el responsable o a qué partida presupuestaria (en respeto del principio de especialidad presupuestario) debe imputarse la indemnización pertinente.”

En similares términos se han posicionado otros órganos consultivos, como es el caso del Consejo Consultivo de Castilla y León, en su Dictamen 582/2005, de 7 de julio (EDD 2005/343180), al afirmar que la Administración debe cubrir directamente ante los particulares perjudicados la actividad dañosa de sus agentes, empleados o contratistas que mantengan cualquier tipo de vinculación y de cuya actividad pueda provocar daños a terceros que no tengan el deber legal de soportar.

De lo expuesto se deduce que el ayuntamiento debe responder directamente por daños causados por cualquier concesionario o contratista de obra pública, sin perjuicio de la acción de regreso que pueda ejercitar contra aquéllos, ya que la posición de la Administración en el seno de la relación contractual establecida con aquellos en virtud de la cual se distribuyen y asumen riesgos entre las partes contratantes, no incumbe al particular que sufre daños a consecuencia de esa actividad, cuya integridad patrimonial debe ser garantizada por imperativo constitucional.

Pero, a mayor abundamiento sobre lo expuesto, cabe añadir que decisiones judiciales, como es ejemplo la Sentencia del TS de 20 de noviembre de 2018 (EDJ 2018/649989), en la que se viene a afirmar que, ante una reclamación de indemnización de daños y perjuicios motivada, en este caso, por una deficiente asistencia sanitaria y formulada por un perjudicado frente a la Administración titular del servicio, habiéndose prestado la asistencia por una entidad privada en régimen de concierto, si la propia Administración tramita el procedimiento y, en el seno del mismo con plena intervención a la entidad concertada, se declara en su resolución que procede la responsabilidad y se fijan las indemnizaciones procedentes, pero imputando dicha responsabilidad al centro privado concertado, imponiendo la obligación de que proceda al pago de las indemnizaciones con derecho de reintegro del centro concertado, esa misma resolución, una vez adquiere firmeza, es título suficiente para que la Administración pueda reclamar las cantidades abonadas a la entidad concertada, sin necesidad de iniciar un nuevo procedimiento a esos concretos fines.

Por lo expuesto, debemos afirmar a modo de conclusión, que la reclamación por tercero directamente a la Administración es un medio viable para poder solicitar la correspondiente indemnización por los perjuicios causados aparentemente por un contratista de la misma, que se deberá tramitar mediante el procedimiento establecido para la responsabilidad patrimonial de la Administración y conforme a todos sus trámites procesales.

A estos efectos, en el caso de que la Administración haga efectiva de forma previa la indemnización fijada en el correspondiente expediente de responsabilidad patrimonial, podrá repetir posteriormente contra el contratista que hubiera causado los daños por los que se ha respondido, pudiendo hacer frente a la misma con cargo a la garantía depositada por éste para el contrato del que derive esta responsabilidad, tal y como dispone el art. 110.c) LCSP 2017.

Conclusiones

1ª. Conforme a lo dispuesto en el art. 196 LCSP 2017, el contratista deberá indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución del contrato, salvo que hayan sido ocasionados como consecuencia inmediata y directa de una orden de la Administración.

2ª. A tal efecto, el art. 196.3 LCSP 2017 posibilita que los afectados puedan requerir previamente al órgano de contratación para que este, oído el contratista, informe sobre a cuál de las partes contratantes corresponde la responsabilidad de los daños.

3ª. Sin embargo, el perjudicado podrá dirigirse directamente frente a la Administración, ejercitando la correspondiente acción de responsabilidad patrimonial, debiendo ser indemnizado por ésta si así se determina en su resolución, sin perjuicio de que posteriormente pueda ejercer la oportuna acción de repetición frente al contratista.