Aspectos económicos inherentes a la finalización del mandato de las corporaciones locales y constitución y puesta en funcionamiento de los nuevos ayuntamientos

Con motivo de la celebración de las Elecciones Locales, el pasado 28 de mayo de 2023, la actividad principal durante este mes de junio, está centrada en la burocracia administrativa que trae como consecuencia la finalización del mandato de las actuales corporaciones locales y la posterior constitución de los nuevos ayuntamientos.

Ambos procesos se componen de un conjunto de actos específicos reglados en su forma, contenido y plazos, que afectan tanto a los concejales salientes como entrantes. Una correcta comprensión y ejecución es indispensable para el buen funcionamiento del Ayuntamiento.

Con motivo de la las elecciones locales la actividad administrativa está centrada en la campaña electoral y la burocracia que generan los días previos a las votaciones, una vez celebradas las mismas, se abre un periodo de actividad municipal que consideramos que es importante, y es la actividad que puede desarrollar la corporación en funciones.

Las decisiones estratégicas que se han de adoptar, ante la inminente renovación de la corporación han de tener un triple objetivo:

- Suministrar información a los que finalizan.

- Deslindar responsabilidades en la gestión.

- No incurrir en responsabilidades debiendo dejar constancia de nuestras actuaciones y de las posibles limitaciones que tengamos.

La regulación sobre este tema es muy parca y escasa, así tenemos por una parte la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General -LOREG-, que en su art. 194.2 señala lo siguiente:

“Una vez finalizado su mandato los miembros de las Corporaciones cesantes continuarán sus funciones solamente para la administración ordinaria hasta la toma de posesión de sus sucesores, en ningún caso podrán adoptar acuerdos para los que legalmente se requiera una mayoría cualificada”.

Por lo tanto, las corporaciones que salen o cesan ven limitadas sus actuaciones simplemente a la administración ordinaria (pagar, reconocer nóminas, ejecutar inversiones ya iniciadas, formalizar contratos adjudicados, etc.).

Una de las cuestiones que trataremos gira en torno a la aprobación de la cuenta general.

La primera pregunta que nos surge es que puede decidir el equipo de gobierno cesante y qué ocurre si el que cesa es el mismo partido que ha ganado (aunque no pueden coincidir los concejales ni en número ni ser los mismos en la lista), cuestión diferente y a la vez más compleja es cuando la corporación saliente es diferente a la entrante, que implica una labor extra del interventor y de los demás habilitados, de marketing interno con respecto a los miembros de la Corporación, a los órganos de gobierno (a modo de “clientes internos”) para ofrecerles argumentos sólidos acerca de la necesidad legal y de las bondades en cuanto a la gestión pública del cambio que representa el nuevo modelo de control interno y la nueva administración en el contexto de la agenda 2030 y los objetivos de desarrollo sostenible.

El art. 36.2 del Reglamento 2568/1986, de 28 de noviembre, organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales -ROF-, mantiene esta posición de mínimos, pues a simple vista no nos imponen muchas obligaciones, pero sin caer en el error de dejar de realizar aquellas actuaciones complementarias que consideremos necesarias en esta fase, que implican poner al día todos aquellos trabajos que podamos tener pendientes, como por ejemplo, debería tramitarse todas los contratos que estén en curso, para que queden formalizados, así como aprobar los gastos que estén en curso y propuestos por una corporación diferente. Además, se deben conformar las facturas correspondientes a las áreas o servicios a su cargo, durante el iter temporal que media entre las elecciones del pasado 28 de mayo hasta la constitución de la nueva corporación (que salvo que se interponga recurso contencioso electoral) que será el próximo 17 de junio. También resulta conveniente que se firmen todas las resoluciones administrativas correspondientes a las modificaciones de crédito, y no solo eso, sino que la lista de cosas pendientes es muy extensa, pensemos que, si un servicio se ha prestado, el gestor es el concejal que lo ha encargado y que difícilmente va poder firmar o conformar la factura si ya no está ejerciendo su cargo (a partir del 17 de junio), pues la firma electrónica ya no será validada. Por el contrario, el nuevo gestor (piensen en el concejal de fiestas o de cultura) tampoco querrá comprometerse a firmar aquellas facturas en las que no participó en su gestión pues no las propuso el directamente. La casuística se complica más si la tendencia política es diferente, si se cambia de un partido de tendencias diferentes al nuevo partido que entra, o incluso que los nuevos concejales sean nuevos y que no han ejercido nunca como concejales.

Para evitar estos problemas resulta conveniente explicar las medidas y precauciones adoptar durante el periodo en que la corporación está en funciones.

Vamos a responder una serie de cuestiones sencillas que se han de resolver en este periodo.

A) ¿Cuál es el iter temporal?

En primer lugar, hay que conocer el momento temporal a partir del cual los ayuntamientos cesan en su mandato, que es a partir de la publicación del decreto de convocatoria de las elecciones municipales, sin embargo, la nueva corporación no toma posesión, de forma inmediata de su cargo, nada más celebrar las elecciones, sino que se establece un periodo durante el cual los gobiernos cesantes continúan su labor, limitada en cambio al ámbito material de acción.

Así lo indica expresamente el art. 194 LOREG, que señala que “los miembros de las Corporaciones cesantes continuarán sus funciones solamente para la administración ordinaria…”.

De la misma forma, el art. 73 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, en relación con el art. 39.2 ROF, viene a indicar lo siguiente:

“Una vez finalizado su mandato, los miembros de las Corporaciones cesantes continuarán sus funciones solamente para la administración ordinaria hasta la toma de posesión de sus sucesores, y en ningún caso podrán adoptar acuerdos para los que legalmente se requiere una mayoría cualificada”.

Es decir, se limitan la actuación de la corporación saliente únicamente a la gestión cotidiana municipal.

Y este periodo de tiempo donde la corporación saliente se encuentra limitada en la gestión municipal, y se extiende desde las cero horas del día 28 de mayo (día que se celebran las elecciones municipales) hasta la constitución de la nueva corporación (17 de junio).

B) ¿Qué decisiones ha de abordar la corporación en funciones?

Para eso hay que tener en cuenta que las corporaciones salientes se ven limitadas en sus capacidades de decisión, durante el iter temporal las corporaciones cesantes deben dar la necesaria continuidad en la gestión cotidiana de los asuntos municipales, garantizando del mismo modo que la corporación entrante cuente con garantías suficientes para el normal desarrollo de su mandato.

C) ¿Y cuándo se constituye la nueva corporación?

La fecha de constitución de la nueva Corporación será el vigésimo día posterior a la celebración de las elecciones municipales, salvo en el caso de que se interponga recurso contencioso administrativo que se retrasará dicha constitución hasta cuarenta días, de esta forma se prolonga el mandato en funciones de la corporación saliente.

Para determinar qué acuerdos pueden ser adoptados por los órganos de gobierno municipal, son los relativos únicamente a los que conlleva la administración ordinaria, quedando prohibidos todos aquellos acuerdos que requieran para su aprobación una mayoría especial.

Tres premisas a tener en cuenta a la hora de determinar que ACTOS Y ACUERDOS se pueden adoptar por la corporación en funciones:

1. La prohibición expresa y taxativa de adoptar acuerdos para los que se exija una mayoría especial.

2. Que el mandato de los corporativos cesados se limita únicamente a adoptar decisiones referidas a la administración ordinaria.

3. Y que la Administración ordinaria no puede identificarse únicamente con la adopción de acuerdos que requieran una mayoría especial, como, por ejemplo, las modificaciones presupuestarias o la aprobación de un presupuesto.

Debemos tener en cuenta que tanto la administración ordinaria como en funciones son conceptos jurídicos indeterminados, para lo cual debemos acudir a diversas interpretaciones de la junta electoral central que señala unos criterios interpretativos.

Teniendo presente que el mandato ha expirado, la JEC al existir una mera prolongación de funciones ha señalado que:

“No se puede elegir un nuevo alcalde (lo cual resulta cuanto menos lógico, pues lo contrario rozaría lo absurdo), ni siquiera cuando falleciera su titular, debiendo ser sustituido en funciones por el primer teniente alcalde” (Acuerdo de la JEC 22 de junio de 1999).

No cabe la sustitución de concejales, que solo es posible hasta el día anterior al de finalización del mandato (Acuerdo de la JEC de 5 de mayo de 1993).

Pero no solo las prohibiciones o limitaciones están referidas a no poder adoptar acuerdos que requieran mayoría absoluta, pues esta no es la única limitación, aplicando el sentido común, podríamos continuar con la gestión cotidiana de los asuntos municipales, que conlleven la gestión ordinaria del presupuesto, prorrogado o aprobado, que permitan el normal funcionamiento de los servicios públicos, por lo que en cada caso concreto se ponderarán las circunstancias específicas de cada actuación y la finalidad última de la actuación pretendida.

Parece lógico pensar que lo que se debe es continuar con los trámites ordinarios que resultan necesarios para la gestión normal de la entidad local, y que con motivo del posible cambio político no comprometan la sostenibilidad financiera de la entidad, sobre todo si se tiene en cuenta que algunas decisiones, pueden tener efectos más allá del presupuesto, como los contratos de carácter plurianual, pues hay que tener en cuenta que el mandato ha expirado y las decisiones que adopten los gobiernos en funciones no deben mermar las facultades del nuevo gobierno, que es en definitiva el que debe definir o valorar el interés público.

La junta electoral central, señala que la administración ordinaria y en funciones, son conceptos jurídicos indeterminados, por lo que en ningún caso se puede elegir a un nuevo alcalde ni siquiera con el fallecimiento de su titular, debiendo en consecuencia ser sustituido en funciones por el primer teniente de alcalde (Acuerdo de la JEC de 22 de junio de 1999).

Tampoco es posible la sustitución de concejales, que solo es posible hasta el día anterior al de la finalización del mandato (Acuerdo de la JEC de fecha 5 de mayo de 1993).

Por tanto y como hemos indicado, no adoptar acuerdos que requieran mayoría absoluta no es la única limitación, por lo que debemos atender a criterios lógicos, pues no existe una regulación clara y específica sobre este tema, que debe aplicar la corporación a fin de determinar, en cada caso, y en función de la transcendencia del asunto, la procedencia o improcedencia de su adopción en este momento de la legislatura.

Resulta paradójico que la ley limite o restrinja el ámbito de actuación de la corporación en funciones a lo que se denomina “administración ordinaria”, sin que defina a qué da lugar esta administración ordinaria.

Este concepto jurídico indeterminado, debe interpretarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3.1 del código civil, de 24 de julio 1889, dispone, que las normas se interpretaran según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicados, tendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas.

La limitación de lo ordinario y/o cotidiano parece lógico que se ciña solo a la continuación de los trámites ordinarios o corrientes, y que resulten necesarios e imprescindibles para el normal desenvolvimiento de la gestión local, lo que debe valorarse con mayor intensidad cuando se prevea que se va a producir un cambio político…. pues lo que se trata es de tutelar el interés público y la legalidad frente a actuaciones e intereses partidistas y arbitrarios.

CORELLA señala que “la administración ordinaria a la que se refieren los párrafos 2 del artículo 194 de la LOREG y 39 ROF ha de ser de mantenimiento y cumplimiento de obligaciones contraídas o nuevas de urgente ejercicio, siendo indiferente el órgano titular de la competencia y la forma de adopción del acuerdo o decisión (siempre que no requieran mayoría absoluta)”.

D) Prohibición de adoptar acuerdos para los que se exija una mayoría especial

De acuerdo con lo dispuesto en el art. 194 LOREG, está prohibido tomar decisiones que requieran el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación.

De manera concreta el art. 47.2 LRBRL regula aquellos actos o decisiones, que, en materia económica financiera, podrían ser:

- La concesión de obras y servicios, por más de cinco años, cuya cuantía exceda del 20% de los recursos ordinarios del presupuesto.

- La concertación de operaciones de crédito, y concesiones de quitas o esperas, cuando su importe acumulado supere, dentro de cada ejercicio, el 10 por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto.

La concertación de aquellas operaciones de crédito previstas en el art. 177.5 TRLRHL, conocidas como préstamos de legislatura, es decir las operaciones de crédito a largo plazo que sirvan para financiar gastos de naturaleza corriente, que sean declarados expresamente, necesarios y urgentes, que requieren, para su aprobación mayoría absoluta, y su cancelación debe producirse antes de la renovación de la corporación que los concierta.

- Enajenación de bienes, cuyo importe supere el 20 por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto.

- Alteración jurídica de los bienes demaniales y comunales.

- Cesión gratuita de bienes a otras Administraciones o instituciones públicas.

- Las restantes determinadas por la ley.

E) ¿Qué entendemos por administración ordinaria?

En primer lugar, nos encontramos ante un concepto jurídico indeterminado, pues no existe ningún precepto legal que defina exactamente lo que se entiende por administración ordinaria, lo que nos exige aplicar el sentido común, y que entendemos que podría ser ordinaria aquello que requiere día a día del funcionamiento normal de un Ayuntamiento.

Entendemos como ejemplo el reconocimiento de la obligación y pago de facturas, la conformación de las mismas, el pago de las nóminas, es decir el reconocimiento de obligaciones frente a terceros.

Así la Administración ordinaria no puede suspender un reconocimiento de obligación, pues ese retraso perjudicaría a la propia entidad y al particular, comprometiendo la sostenibilidad financiera del Ayuntamiento.

Un ejemplo de administración ordinaria serán aquellas actuaciones que reconocen derechos a terceros, como reconocimiento de obligaciones y pago de facturas, con el propósito de no paralizar el ayuntamiento.

En esta misma línea, entendemos que la gestión ordinaria en materia tributaria es ordinaria, tal como liquidar tributos, reconocer derechos y ponerlos al cobro, pero entendemos que no es ordinario la implementación de beneficios fiscales y/o concesión de exenciones pues no encajan en lo que entendemos administración ordinaria.

Finalmente, dado las fechas en las que nos encontramos, en lo referente a la cuenta general, y la tramitación de la misma, debe reunirse la comisión especial de cuentas para su estudio, es un acto de simple administración ordinaria, no viendo inconveniente en que se apruebe con la Corporación en funciones.

Podríamos entender que no exceden de la administración ordinaria, la realización de trámites en relación con acuerdos previamente adoptados, acciones necesarias, que quedan sujetas a un plazo, en defensa de patrimonio, y de los bienes y derechos de la entidad local.

Las actuaciones necesarias en caso de emergencia o catástrofe, acuerdos urgentes derivados de acontecimientos notorios. Esta excepcionalidad tiene su origen en su carácter insólito y poco habitual, siendo situaciones graves en las que puede entenderse que el alcalde en funciones pueda y deba ejercer sus prerrogativas para adoptar personalmente medidas determinadas, bajo su responsabilidad, solventando así dichas dificultades. El ejercicio de la potestad sancionadora, la gestión de servicios de la competencia de la entidad local, la ejecución de acuerdos adoptados con anterioridad.

Podrían exceder de la administración ordinaria aquellas actuaciones que comprometan la sostenibilidad financiera de la entidad local a futuro, tales como:

• - Aprobación, revisión, planes o instrumentos de ordenación.
• - Aprobación de ordenanzas o reglamentos.
• - Petición de convocatoria del pleno por una cuarta parte de la corporación (art. 78 ROF).
• - El planteamiento de una cuestión de confianza o una moción de censura.
• - Actos de disposición patrimonial.
• - Acuerdos sobre el funcionamiento del Pleno, del Consejo Social de la Ciudad, de la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones,
• - Delimitación y alteración del término, creación y supresión de entidades locales menores.
• - Participación en organizaciones supramunicipales, transferencia de funciones o actividades a otras Administraciones Públicas.
• - Aceptación de delegaciones (art. 123.1.j) LRBRL).
• - Otorgar ex novo complementos retributivos.
• - Creación de unidades administrativas de servicios.
• - Aprobar/modificar/revisar la RPT, plantilla, convenio/acuerdo regulador del personal.
• - Aprobación de compromisos de gastos plurianuales,
• - Aprobación de los presupuestos, o sus modificaciones (salvo generaciones de crédito o ampliaciones de créditos)
• - Aprobación de planes de reequilibrio, planes de saneamiento, o económico-financieras, lo que viene a contradecir lo señalado en el art. 23 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF-.

Desde el punto de vista de la intervención municipal un acto que excede de las atribuciones que la corporación en funciones puede ejercer, dará lugar a un reparo suspensivo, en el supuesto de que el acuerdo que se planteara requiera una mayoría especial, pues el acto es nulo en sí, y de conformidad con lo dispuesto en el art. 12 RD 424/2017, por el que se aprueba el reglamento de control interno local -RCIL-, de conformidad con lo previsto en el art. 216.2 TRLRHL, en su apartado c) procederá reparo suspensivo en los casos, en que el órgano carezca de competencia para su ejecución.

En el supuesto planteado, el acto excede de la administración ordinaria, estaríamos ante un problema, puesto que ese exceso depende claramente de un juicio de valor y no de un incumplimiento legal claro y taxativo (ya hemos dicho que la norma no define lo que es administración ordinaria), de conformidad con lo dispuesto en los arts. 8, 12 y 15 RCIL y 218 TRLRHL.

Respecto a las modificaciones presupuestarias, entendemos que su tramitación no resulta viable para no condicionar el margen de actuación de la corporación entrante, si bien podríamos encontrar como excepciones la necesidad de tramitar una generación de crédito o una ampliación de crédito, o aquellas modificaciones derivadas de situaciones gravosas, como una catástrofe natural acaecida en el municipio.Pongamos un ejemplo de lo que podría pasar. Podría darse la circunstancia de que la modificación de crédito se hubiese iniciado antes de la convocatoria de las elecciones, y así se hubiese aprobado inicialmente, y que el acuerdo definitivo se tuviese que aprobar en un pleno extraordinario durante el iter temporal de la corporación en funciones, modificación por ejemplo que utiliza un Remanente de tesorería para gastos generales que puede comprometer la sostenibilidad financiera de ejercicios futuros pues en el escenario actual están suspendidas las reglas fiscales pero se prevé su posible reactivación en el ejercicio 2024.

Este caso se podría dar y podría comprometer la situación financiera de la nueva corporación, por lo que lo más prudente en estos casos sería dejar la aprobación definitiva para un momento posterior cuando se haya constituido la nueva Corporación (es decir, después del 17 de junio).

Sin embargo podría darse el caso de que el acuerdo definitivo podría darse durante el iter temporal en que la corporación esté en funciones (siempre que el acuerdo inicial haya sido en un Pleno antes de la convocatoria de las elecciones) y durante el periodo de exposición al público no hubiese alegaciones de ningún grupo, podríamos entender que es posible la aprobación definitiva pues el acuerdo inicial deviene en definitivo si durante la exposición al público no se hubiesen presentado alegaciones (arts. 169 y 177 TRLRHL).

El iter temporal de la corporación en funciones es de que cesan su mandato hasta la constitución de la nueva corporación, desde la 00.00 horas de 28 de mayo hasta el 17 de junio salvo que se interponga recurso contencioso electoral.

Sin pretensión de que esta lista sea cerrada, que dependerá del juicio de cada funcionario, se podría intentar hacer una lista o dossier de aquellas actuaciones que son aconsejables en el iter temporal que la corporación esté en funciones, esta lista no es exhaustiva y además por pura lógica, parece que si la corporación saliente es similar (aunque cambie algún concejal) a la nueva, parece que se puede relajar ciertas actuaciones pues si el alcalde sigue siendo el mismo no creo que se planteen problemas por no poder justificar a tiempo un pago o no haber podido aprobar gastos ya realizados.

Sin embargo, somos muy conscientes de la situación contraria, pues si la corporación que entra es nueva las medidas se deben extremar para evitar fricciones y problemas entre la corporación saliente y la entrante. Aun así, podemos enumerar un listado de posibles acciones a realizar.

- Deben requerirse y justificarse, y en su caso reponerse (sobre todo si existe un anticipo de caja de Alcaldía) tantos los anticipos de caja fija como los pagos a justificar.

- También deberían liquidarse en las nóminas los anticipos y cantidades pendientes de regularizar tanto de concejales como del personal eventual.

- Todas las propuestas de gastos o notas de pedido deben estar firmadas y tramitadas.

- Deben aprobarse todos los gastos realizados y los reconocimientos de derechos.

- Aprobar los justificantes de gastos, tanto de los pagos a justificar como de los anticipos de caja fija.

- Que todas las facturas estén firmadas o conformadas.

- Que estén en consecuencia firmados los documentos contables a su cargo (los de la corporación en funciones).

- Que estén firmados los arqueos de las cuentas de la corporación en las que son claveros.

- Que estén debidamente firmadas todas las resoluciones administrativas correspondientes a las modificaciones de crédito.

- Que estén debidamente firmadas todas las resoluciones administrativas correspondientes a las modificaciones de crédito.

- Que estén debidamente firmados los libros de resoluciones.

- Que se concierten las operaciones de tesorería que estuviesen previstas en este periodo.

- Debemos también efectuar los cálculos necesarios para saber el número máximo de personal eventual en la corporación, los números de miembros de la corporación con dedicación y el límite retributivo de conformidad con la Ley 27/2013, 27 diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local -LRSAL-, que veremos posteriormente en un epígrafe aparte.

Será conveniente preparar un informe o documento para la nueva corporación.

En este sentido, muchos compañeros, Interventores, están aprovechando este periodo de tiempo para realizar un informe sobre la situación del departamento tanto desde el punto vista presupuestaria como económico como organizativo, sobre todo por las implicaciones que hoy en día tiene la entrada en vigor del RCIL y los cambios que supone la implantación del mismo.

El objetivo es que la nueva corporación tenga conocimiento de la situación económico financiera y presupuestaria de la misma, teniendo en cuenta la siguiente documentación:

- Últimas liquidaciones y cuentas generales aprobadas.

- Presupuesto en vigor, ya sea general o prorrogado y un estado de ejecución del mismo.

- Detalle de las modificaciones presupuestarias realizadas y de los reconocimientos extrajudiciales aprobados.

- Detalle de los reparos efectuados, de la relación de gastos que han sido objeto del procedimiento previsto en el art. 28 RCIL, es decir, de las omisiones de la función interventora y de las convalidaciones económicas de gasto.

- Información remitida a la OVEELL.

- Presupuesto de tesorería, información sobre la recaudación, las ordenanzas fiscales y en su caso la fiscal general.

- Información sobre el nivel de endeudamiento, cálculos de las reglas fiscales previstas en la LOEPYSF.

- Información sobre morosidad, PMP; planificación de la tesorería para pago de proveedores.

- Cuentas anuales de las sociedades mercantiles aprobadas y los informes de auditoría en su caso.

- Informes sobre el control permanente posterior y el Plan anual de control financiero al que hace referencia el art. 31 RCIL, y que comprende las actuaciones de control permanente posterior, respecto al ámbito de actuación del propio ayuntamiento y, en su caso, de los organismos autónomos que tenga adscritos, consorcios y sociedades mercantiles dependientes que incluye las actuaciones de control permanente de gastos e ingresos.

- Plantilla de personal, catálogo y Relación de puestos de trabajo y las retribuciones del personal.

Finalmente, señalar que durante el periodo de tiempo que la corporación está en funciones, se siguen devengando las percepciones económicas de los miembros de la corporación de cualquier tipo, ya sea por dedicación exclusiva, parcial, las indemnizaciones e incluso las asignaciones para los grupos políticos, que no tienen por qué cesar, pues estas se fundamentan en el desempeño del cargo que legalmente siguen ejerciendo (aunque ahora sea en funciones).

En el momento de la toma de posesión de la nueva corporación, en la sesión de constitución (27 de junio) de conformidad con el art. 194 LOREG, se produce el cese definitivo de los miembros de las corporaciones locales, y finaliza, por tanto, la percepción de sus retribuciones.

Para la determinación de las retribuciones de conformidad con lo dispuesto en el art. 75 bis LRBRL, la adopción del acuerdo (en el Pleno de organización) se determinarán las cuantías, y los miembros que van ejercer sus funciones en régimen de dedicación exclusiva o parcial.

Por lo tanto, durante el periodo intermedio entre la constitución de los nuevos ayuntamientos y la celebración del pleno de organización (o aquel en que se acuerden las retribuciones) no se devengan las mismas.

Con respecto a las percepciones del personal eventual, se viene planteando dudas sobre la continuidad del mismo, ya que el art. 104.2 LRBRL señala que cesan automáticamente en todo caso cuando se produzca el cese o expire el mandato de la autoridad a la que presten sus servicios de asesoramiento o confianza, y es cierto que el mandato corporativo ha expirado, aunque se ha venido argumentando que las funciones están prorrogadas y que las de personal eventual deben prorrogarse en este periodo.

Estos problemas interpretativos se resuelven a la luz de lo señalado en el art. 12.3 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por RDLeg 5/2015, de 30 de octubre -TREBEP-, cuando dispone que el nombramiento y cese serán libres. El cese tendrá lugar, en todo caso, cuando se produzca el de la autoridad a la que se preste la función de asesoramiento o confianza. Como se trata de una norma básica sobre empleo público, y además posterior a la LRBRL, no cabe duda en que este personal pueda continuar con sus funciones, y percibiendo sus retribuciones, durante el periodo en que la corporación está en situación de prórroga.

Finalmente resta añadir que es a la nueva corporación, en el pleno de organización, a quien corresponde determinar el número, características y retribuciones del personal eventual, no obsta, para que, de ser necesario, se precise la realización del oportuno expediente de modificación de créditos y/o de modificación de la plantilla para dar cobertura a la determinación del personal eventual que se vaya a nombrar. Las dotaciones de puestos de trabajo cuya cobertura correspondas a personal eventual deberán ajustarse a los límites y normas fijadas por el art. 104 bis LRBRL.

El art. 194.1 LOREG dispone que “el mandato de los miembros de los Ayuntamientos es de cuatro años, contados a partir de la fecha de su elección, en los términos previstos en el artículo 42, apartado 3, de esta Ley Orgánica”; añadiendo en su apartado 2 que:

“Una vez finalizado su mandato los miembros de las Corporaciones cesantes continuarán sus funciones solamente para la administración ordinaria hasta la toma de posesión de sus sucesores, en ningún caso podrán adoptar acuerdos para los que legalmente se requiera una mayoría cualificada.” 

Este precepto es reiterado en el art. 39 ROF.

Como vemos, cuando la corporación está en funciones porque ha terminado su mandato, tiene ciertas limitaciones en cuanto a su actuación: sólo pueden realizar funciones y ejercer sus competencias para la administración ordinaria y no pueden adoptar acuerdos que requieran mayoría cualificada.

Es claro que los actos para los que se requieren mayoría cualificada se concentran fundamentalmente en el art. 47 LRBRL, entre los que no figura la aprobación de la Cuenta General.

Tampoco lo exigen los preceptos que específicamente se refieren a que el Pleno de la Corporación debe aprobar la Cuenta General, como el art. 212.4 TRLRHL. Por ello, la Cuenta General se aprueba mediante mayoría simple, es decir, cuando los votos afirmativos son más que los negativos (art. 47.1 LRBRL).

Respecto a los actos de administración ordinaria, no hay unanimidad de criterios, pero prácticamente toda la doctrina considera que no se identifica la administración ordinaria con la mayoría cualificada, de tal manera que como administración ordinaria debe entenderse aquello que es común, regular, habitual, etc.

Bastante más expresivo resulta ser el art. 21.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, que, aunque referido al Gobierno de la Nación, dispone que:

“El Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas.” 

Hay que señalar que la Comisión Informativa de Hacienda y Cuentas sólo informa la Cuenta General, pero no la aprueba; por ello, dado que no existe acto administrativo o de aprobación alguno, no vemos inconveniente en que después del día 28 de mayo se reúna para informar la Cuenta General, tanto para su informe como para el estudio, en su caso, de las posibles alegaciones que se hayan podido formular.

Sin embargo, no creemos que forme parte de la administración ordinaria que el Pleno de la Corporación apruebe la Cuenta General, porque es un acto que no se corresponde con el despacho ordinario de los asuntos. Además, de conformidad con el citado art. 212.4 TRLRHL, la Cuenta General debe aprobarse antes del día 1 de octubre, por lo que existe todavía un plazo importante para su aprobación, no siendo justificado que la Cuenta General del ejercicio 2022 sea aprobada por el pleno entre el 28 de mayo y el 17 de junio.

Recordemos que la Regla 49.4 de la Orden HAP/1781/2013, de 20 de septiembre, por la que se aprueba la Instrucción del Modelo Normal de Contabilidad Local, modificada por la Orden HAC/1364/2018, de 12 de diciembre, por la que se modifican los planes de cuentas locales anexos a las instrucciones de los modelos normal y simplificado de contabilidad local, aprobadas por las Órdenes HAP/1781, de 20 de septiembre y 1782/2013, de 20 de septiembre, establece que:

“La aprobación de la Cuenta General es un acto esencial para la fiscalización de ésta por los órganos de control externo, que no requiere la conformidad con las actuaciones reflejadas en ella, ni genera responsabilidad por razón de las mismas.”

Por ello, su aprobación no puede considerarse como un acto de la administración ordinaria.

A la vista de estos argumentos podríamos concluir que:

1ª. No existe inconveniente para que se reúna la comisión especial de cuentas y se informe la cuenta general.

Dado que la Comisión Informativa de Cuentas se limita a informar la Cuenta General, no vemos ningún inconveniente para que se reúna para informar la después del día 28 de mayo. También se podría reunir para resolver, en su caso, las posibles alegaciones que se hayan podido formular.

2ª. La aprobación de la Cuenta General no puede considerarse como un acto de la administración ordinaria.

3ª. En consecuencia, entiendo que la Cuenta General no puede ser aprobada por una Corporación que se encuentra en funciones, ni celebrarse un Pleno para aprobar la Cuenta General en el período comprendido entre el 28 de mayo y el 17 de junio.

El art. 36.2 ROF señala que:

“Los Secretarios e Interventores tomarán las medidas precisas para que el día de la constitución de las nuevas Corporaciones Locales se efectúe un arqueo y estén preparados y actualizados los justificantes de las existencias en metálico o valores propios de la Corporación, depositados en la caja municipal o entidades bancarias, así como la documentación relativa al inventario del patrimonio de la Corporación y de sus organismos autónomos”.

Este precepto proviene del Real Decreto 1169/1983, por el que se dictan normas para la constitución de las Corporaciones Locales, en su artículo 1.2 ya señalaba:

“Los Secretarios e Interventores tomarán las medidas precisas para que el día de la constitución de las nuevas corporaciones locales estén preparados y actualizados todos los justificantes de las existencias en metálico o valores propios de la corporacióndepositados en la Caja Municipal o Entidades Bancarias, así como la documentación relativa al inventario del patrimonio de la Corporación y de sus Organismos Autónomos, a los efectos prevenidos en la regla 62 de la Instrucción de Contabilidad de las Corporaciones Locales, el artículo 200 de la Ley de Régimen Local y el artículo 32.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales”.

La redacción de estos preceptos está efectuada sobre la base de la regulación que tenía la Regla 62 de la Instrucción de Contabilidad anexa al Reglamento de Haciendas Locales de 1952 (BOE de 7 de octubre de 1952).

Es interesante mencionar este precepto porque, aunque la mayoría de los funcionarios locales no lo han conocido, lo cierto es que su redacción está en la cultura local de tal modo que se sigue utilizando e incluso los Órganos de Control Externo en sus Informes, Resoluciones y Sentencias, utilizan sus conceptos y nomenclatura:

“Regla 62.

1.-En el Libro de Arqueos se reflejarán las actas de todos los que se realicen, ya sean ordinarios o extraordinarios.

2.-Los arqueos ordinarios se efectuarán al final de cada mes, y los extraordinarios siempre que sea preciso, a petición de cualquiera de los claveros o por la toma de posesión o del cese de alguno de ellos, con expresión de la causa que los motive.

3.-Dichas actas constarán de dos partes: en la primera parte, se demostrará el movimiento habido en el periodo a que se refiera, o sea las existencias según arqueo anterior y las entrada y salidas, para reflejar las existencias que deban resultar en el día del arqueo, distinguiendo por columnas el metálico de los presupuestos ordinarios, extraordinarios y especiales y el metálico y valores de <valores independientes y auxiliares>; en la segunda parte, se consignará el recuerdo de las expresadas existencias, clasificadas por Cajas, con la misma distinción y con todo el detalle necesario, y comprobadas con las diligencias de los Diarios de Intervención de Ingresos y de pagos.

4.-Se entenderán como existencia en Caja los saldos de las cuentas corrientes bancarias o establecimientos que tengan concertada con la tesorería total con la corporación, siempre que se acredite con los movimientos pertinentes, que quedarán archivados en la Intervención.

5.-Sin perjuicio de lo previsto en los párrafos anteriores, podrán llevarse Libros de actas de arqueo para cada presupuesto extraordinario o especial, cuyos resultados habrá de consignarse en el general de arqueos.

6.-Comprobadas y conformes las existencias después, del oportuno recuento, se consignará a continuación, en letra, el importe de las que resulten con lo que se dará por terminada la operación, y firmarán el acta el Presidente, el Interventor y el Depositario, y si se tratare de un arqueo extraordinario, motivado por cese de algún clavero, la suscribirá también éste, después de presenciarlo, salvo causa de fuerza mayor que lo impida y que apreciará el presidente de la Corporación, previos los informes del Secretario y el Interventor”.

La IGAE en su consulta 5/1993 establece cuáles son las diferencias entre el acta de arqueo de las Instrucciones de 1990 respecto de la de la Instrucción de 1952:

“1ª. No incluye la totalidad de las existencias en metálico de la entidad, limitándose a las de caja y excluyendo las de las cuentas abiertas en entidades de crédito.

2ª. No incluye tampoco las existencias de valores (tradicionalmente designadas con la expresión Valores- Valores).

3ª. No desglosa las existencias en presupuestarias y no presupuestarias.

4ª. Ofrece una visión estática a una fecha concreta que es la del arqueo, de las existencias en metálico en la caja de la entidad.”

La concepción de "acta de arqueo" de las Instrucciones de 1990“se refiere -prosigue la IGAE- al documento en el que se refleja de forma fehaciente la comprobación o recuento del metálico existente, en un momento determinado, en la Caja y sólo en la Caja de la entidad. Dicha concepción se deduce de las Reglas 415.2.d) y e) de la ICAL y 229.2.d) y e) de la ICS, al incluir entre los justificantes de los estados y cuentas anuales y de sus anexos a enviar al Tribunal de Cuentas: por un lado, las Actas de arqueo de las existencias en caja referidas a fin de ejercicio, y, por otro lado, las notas o certificaciones de cada entidad bancaria de los saldos en las mismas, referidos a fin de ejercicio”.

Por su parte la ICAL 2004 es muy parca en la materia, estableciendo al respecto en la regla 98.3 que

“A las cuentas anuales de la propia entidad y de cada uno de sus organismos autónomos deberá unirse la siguiente documentación:

a) Actas de arqueo de las existencias en caja referidas a fin de ejercicio,

b) Notas o certificaciones de cada entidad bancaria de los saldos existentes en las mismas a favor de la entidad local o del organismo autónomo, referidos a fin de ejercicio y agrupados por nombre o razón social de la entidad bancaria. En caso de discrepancia entre los saldos contables y los bancarios, se aportará el oportuno estado conciliatorio, autorizado por el Interventor u órgano de la entidad local que tenga atribuida la función de contabilidad”.

La vigente Orden HAP/1781/2013 reproduce la misma regulación.

Por ello, con independencia de la forma en que podamos denominarlo, la vigente norma contable obliga a elaborar al menos a final del ejercicio un estado contable de la tesorería en el que se ponga en relación cada uno de los saldos de los ordinales de la Tesorería con las actas de arqueo (o recuento físico) de los fondos en el caso de las cajas de efectivo, los certificados de los saldos bancarios en el caso de los ordinales de tesorería bancarios. En el caso de que no coincidan los saldos contables y bancarios, debe realizarse el oportuno estado conciliatorio autorizado por la Intervención.

En el caso de falta de coincidencia entre los saldos de las cajas y el recuento físico de las existencias en las mismas (arqueo) entonces podría tratarse de un supuesto de presunta falta de numerario o de su justificación.

Fondos líquidos = Cuentas operativas+ cuentas restringidas de cobros y pagos +cuentas de colocación de excedentes de tesorería +ACF+ Cuentas PJ + Valores y Depósitos + Avales+ Seguros de crédito y Caución+ Acciones en Cartera.

Conciliación Saldo Contable con el Saldo Bancario = Hojas de conciliación fechadas y firmadas por Alcaldía Saliente, Intervención y Tesorería.

Ha de señalarse que la actual ICAL, a diferencia de la anterior, ha incluido dentro de la Tesorería las existencias correspondientes tanto a pagos a justificar como a anticipos de caja fija, pues se sitúan los fondos en ordinales de tesorería, de caja o bancarios.

Se trata de ordinales de tesorería descentralizados, que tienen como responsables específicos a los perceptores de los pagos a justificar o a los habilitados de caja fija, pero que forman parte del Estado de la Tesorería, respecto de los cuales ha de aportarse igualmente certificados o notas bancarias, que han de coincidir con los saldos bancarios (debiendo aportarse en caso contrario el oportuno estado conciliatorio), o actas de arqueo.

No está de más que comprobemos con ocasión las siguientes cuentas:

556. Movimientos internos de tesorería.

557. Formalización.

Expuesto todo esto, lo más conveniente es presentar un estado de tesorería (acta de arqueo) realizado desde la aplicación de contabilidad municipal donde se relacionen el día anterior a la toma de posesión de la nueva corporación, al cierre, los saldos de todos los ordinales de tesorería acompañados de:

• - Actas de arqueo de las cajas de efectivo, tanto operativas como de pagos a justificar como de anticipos de caja fija. Como ya hemos comentado anteriormente la necesidad de que queden justificados y/ o cancelados aquellos PAJ y ACF donde figuren, bien por si mismos o conjuntamente con funcionarios, como habilitados o perceptores los miembros de la corporación.
• - Certificados bancarios de las distintas entidades financieras acreditativos de los saldos bancarios de cada una de las cuentas.
• - El estado de conciliación bancaria, en el supuesto de que no coincidan los saldos contables con los saldos bancarios.

El arqueo a que se refiere el ROF, hace referencia a las existencias en la caja de la corporación y a los depósitos en las entidades bancarias y, a existencias en metálico y/o valores propios de la corporación. Tiene por objeto informar al nuevo gobierno local acerca de la situación y existencias de la tesorería de la entidad. Por ello, este arqueo hace referencia, en definitiva, a la situación de tesorería de la corporación y se refiere a todo aquello que custodia la tesorería de la corporación o que precisa su firma para su disposición, incluyendo los valores.

Siguiendo a CORELLA, el arqueo que preceptúa el ROF se ha de referir a todo lo que está custodiado por el Tesorero, o que precisa de su firma para la disponibilidad.

Normalmente se exige la conciliación bancaria porque normalmente no suele estar al día la contabilidad o no están al día los trabajos de conciliación bancaria.

Cuando no sea posible presentar un estado de tesorería, será suficiente presentar un acta de arqueo reducida de los saldos de cada una de las cuentas integradas de la tesorería bancaria y de caja, que una vez completada, y firmada incorporarse a la cuenta general.

Dada la redacción del art. 36.2 ROF y la finalidad que se persigue, que no es otra que llevar a cabo un adecuado traspaso desde la corporación saliente a la entrante, que puede comportar un cambio de gobierno en muchas ocasiones, considero que debería añadirse un anexo al acta con la siguiente información:

1. Relación certificada de los saldos de las cuentas bancarias restringidas de recaudación que no cuentan con ordinal de tesorería, como las cuentas correspondientes a la operatoria de los cuadernos bancarios.

2. Comprobación de los valores no metálicos depositados en la tesorería, incluyendo los avales y otros títulos valores.

3. Relación certificada de los saldos de las operaciones financieras donde conste:

a) En el caso de las operaciones a largo plazo, si existen cantidades pendientes de disposición, fecha de finalización y condiciones financieras.

b) En el caso de operaciones de tesorería, su límite, el disponible, su fecha de vencimiento y sus condiciones financieras.

Se plantean una serie de cuestiones, que señala en su manual FERNÁNDEZ AGÜERO, en relación con este arqueo (que pasamos a enumerar) y que son las siguientes:

• - ¿A qué fecha y en qué momento ha de cerrarse el Arqueo? En mi opinión, ha de realizarse al cierre del día inmediato anterior, acompañando los certificados o notas expedidas por las entidades financieras al cierre de las oficinas y los arqueos (recuentos de efectivo) de las cajas (operativas, fijas y de pagos a justificar).
• - ¿Tienen que constar en el arqueo todas las cuentas? Considero que sí, y que incluso debe hacerse referencia a aquellas que no son de arqueo por no tener ordinal de tesorería en la contabilidad.
• - ¿Quién ha de firmar el acta de arqueo? Entiendo que ha de firmarla el/la presidente saliente, el/la presidente entrante, el/la interventor/a, el/la tesorero/a. Considero que en el caso de que la Presidencia saliente tuviera delegada la realización de los arqueos en un miembro de la corporación no debería haber inconveniente que fuese éste quien firmase conjuntamente con el presidente entrante.

Recomendaciones durante el iter temporal que la Corporación está en funciones:

- Evitar pagos con cheques durante la última semana.

- Revisar apuntes bancarios diariamente. Contabilización al día.

- Solicitud previa a las entidades financieras para que tengan preparadas los certificados de saldos.

- Antes los cobros y pagos desconocidos, imputación a las cuentas 554 y 555, pendientes de aplicación.

- Realizar un recuento y puesta al día de los valores recibidos y conciliar los saldos no presupuestarios.

- Relación certificada de los saldos de las operaciones financieras vigentes.

Como principales actuaciones de la tesorería local recomendamos:

- Comprobación del inventario de cuentas bancarias y autorizaciones de firma.

- Acta de arqueo extraordinaria anterior a la toma de posesión y posteriormente a la nueva toma de posesión, renovación de firmas en entidades financieras y decretos de delegación de competencias.

- Acreditación ante la tesorería de los grupos constituidos las asignaciones que deben realizarse a la cuenta abierta del grupo municipal con su NIF correspondiente (no la del partido).

- Realizar un recuento y puesta al día de los valores recibidos y conciliar los saldos no presupuestarios.

- Requerir los anticipos y cantidades pendientes de regularizar en las nóminas de miembros de la corporación o de personal eventual.

- Comprobar la aprobación de todos los gastos realizados y de reconocimientos de derechos.

De conformidad con lo establecido en el art. 36 ROF:

"Los Secretarios e Interventores tomarán las medidas precisas para que el día de la constitución de las nuevas Corporaciones Locales se efectúe un arqueo y estén preparados y actualizados los justificantes de las existencias en metálico o valores propios de la Corporación, depositados en la Caja Municipal o entidades bancarias, así como la documentación relativa al inventario del patrimonio de la Corporación y de sus Organismos autónomos". 

En segundo lugar, sobre la comprobación del inventario de bienes, el art. 33.2 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales -RBEL- establece que:

"La comprobación se efectuará siempre que se renueve la corporación y el resultado se consignara al final del documento, sin perjuicio de levantar acta adicional con objeto de deslindar las responsabilidades que pudieran derivarse para los miembros salientes y, en su día, para los entrantes".

Y según el art. 34 RBEL:

"El pleno de la Corporación local será el órgano competente para acordar la aprobación del inventario ya formado, su rectificación y comprobación".

Por lo tanto, el día de la constitución de la nueva corporación local estará preparada la "documentación relativa al inventario del patrimonio de la Corporación y de sus Organismos autónomos", poniéndose a disposición de los nuevos corporativos.

Es competencia de secretaria de conformidad con lo dispuesto en el art. 32 RBEL, y forma parte de las funciones de la fe pública de secretaria, a tenor de lo señalado en el art. 3. 2 letra K, del RD 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional.

Como hemos indicado antes, en este acto no se procede a un estudio o análisis material de dicha documentación. Con la renovación de la corporación y, por lo tanto, una vez ya han tomado posesión los nuevos concejales, estos podrán formular observaciones o alegaciones al respecto (algo poco habitual), y por el secretario se extenderá diligencia al final del Inventario al respecto, o levantar incluso "acta adicional con objeto de deslindar las responsabilidades que pudieran derivarse para los miembros salientes y, en su día, para los entrantes".

Finalmente, y en una sesión posterior el Pleno, formalmente procede a aprobar la "comprobación " como tal del Inventario, a la vista de todas las actuaciones que se han llevado a cabo (puesta a disposición de los concejales del inventario, formulación de alegaciones u observaciones por parte de éstos en los días posteriores, práctica de diligencia o acta adicional por el secretario en el inventario).

Como podemos constatar, esta materia no se halla regulada con precisión en la legislación de régimen y bienes locales, y a falta de una normativa municipal propia de desarrollo en este sentido, la práctica de las Corporaciones Locales no deja de ser variada, aunque la más habitual es la que hemos descrito en este epígrafe.

El inventario tiene como finalidad determinar el verdadero patrimonio de cada ejercicio económico y es necesario (art. 35 RBEL) para confeccionar el balance contable conforme a la ICAL.

Es necesario a su vez valorar el inventario y conciliar el inventario general (secretaria) con el balance contable (intervención), por eso resulta muy conveniente la coordinación de ambas figuras. El inventario debe ser un reflejo de la realidad patrimonial para garantizar el principio de la imagen fiel de la situación económica del Ayuntamiento a una fecha concreta.

Como ya mencioné en el artículo doctrinal “Auditorias sobre la gestión económica municipal. Legalidad en su contratación”, publicado en la Revista de Derecho Local de LEFEBVRE en julio de 2018, en el que concluía que la celebración de los contratos de auditoría privada o externa por parte de los Entes Locales viene a extralimitar la competencia derivada de la expresa atribución legal de las funciones públicas a un colectivo concreto de funcionarios, el cuerpo de los funcionarios con habilitación de carácter nacional dentro de la subescala de Intervención-Tesorería.

Tal y como hemos manifestado, es una competencia irrenunciable que, de conformidad con el art. 8 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del régimen jurídico del sector público -LRJSP-, se ejercerá por los órganos que la tengan atribuida como propia. Precisamente y a raíz del Informe del Tribunal de Cuentas nº 847 de 2009, se indicaba expresamente:

• - La normativa reguladora de las entidades locales no contiene referencia expresa a la posibilidad de acudir a las auditorias privadas para la verificación de las cuentas y actividades de las entidades locales.
• - Solo puede llevarse a cabo cuando el órgano de control interno haga uso de la facultad que le confiere el art. 222 TRLRHL de solicitar informes y asesoramientos que estime necesarios para el desarrollo de su función.
• - La reserva de funciones a favor de los FHN hace que sea requisito la petición por éstos los asesoramientos e informes externos, salvo la expresa habilitación legal en contrario como ocurre con la disp. adic. 4ª.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones -LGS-.
• - Los informes elaborados por colaboradores privados requerirán la supervisión y aceptación de definitivas por los órganos de control interno y solo adquirirán carácter formal de auditorías cuando la normativa expresamente lo contemple.

La Resolución de 7 de septiembre de 2011, aprobada por la Comisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación con el informe de fiscalización de los contratos de asistencia técnica para la realización de auditoría en las entidades locales, ejercicios 2004, 2005 y 2006, contiene los mismos argumentos.

En todo caso, la celebración de contratos de auditoría a los efectos de coadyuvar el mejor desempeño de las funciones encomendadas a los Interventores locales, de modo similar a lo que ocurre en el Estado, la Intervención podría asumir la dirección y el resultado de los trabajos realizados como propios, y que, en todo caso, exige que la actuación de control en que se inserta quede vinculada a los procedimientos de control financiero.

En cualquier caso, el expediente contractual debe contener, tal y como exige el art. 226 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre de contratos de sector público -LCSP-, para esta clase de contratos, una expresa declaración del servicio interesado justificativo de la insuficiencia de medios personales y materiales, para dar satisfacción a la labor encomendada.

Pues bien, en muchos casos, lo que se pretende es la contratación de auditores externos basándose en criterios de oportunidad política, por lo que la falta de la previa declaración de insuficiencia de medios junto a la escasa vinculación con el órgano fiscalizador conlleva dudas sobre los intereses públicos a los que responde esta contratación.

Por el contrario, en algunos casos, llega incluso a constar la declaración en contra de su celebración realizada por los interventores y secretarios o, en algunos de los casos, la carencia de dicha declaración se pretende suplir con una en tal sentido efectuada directamente por el alcalde (claramente evidencia que responden a criterios de oportunidad política). La falta de la declaración y su íntima conexión con el ejercicio de las competencias atribuidas en el ámbito local a los cuerpos de habilitación nacional, podría dar lugar a la nulidad del propio contrato, en virtud del art. 39 LCSP, en relación con el art. 47 de la Ley 39/2015, de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas -LPACAP-.

Hay que añadir que, si de la contratación de este tipo de auditorías, en las que existe manifestación en contra de su celebración por parte del Interventor, se deriva la emisión de un reparo a la tramitación del mismo, dará lugar a los correspondientes efectos suspensivos en la tramitación y a la necesidad de una resolución formal por el órgano competente, en los términos previstos por los arts. 216 y 217 TRLRHL, ya sea el alcalde o el pleno el órgano competente para resolver la discrepancia.

En todo caso, el ejercicio de la función de control sobre la gestión económico-financiera y las cuentas del sector público, en sus diferentes modalidades, en las que cabe incluir la técnica de la auditoría, tanto control interno como control externo, está expresamente encomendado en nuestro ordenamiento jurídico a instituciones u órganos públicos, resultando excepcional la participación de la empresa privada.

Salvo que estas actuaciones de la empresa privada den satisfacción a lo previsto en la Ley 22/2015, de auditoría de cuentas -LAC- u otra normativa específica, la disp. adic. 2ª LAC exceptúa de esta ley las auditorías que se ejercen en las empresas del sector público en el ejercicio de control que se regirán por su normativa específica.

Los resultados que pudieran derivarse del cumplimiento de los contratos de colaboración suscritos, previa justificación fundamentada de su necesidad, estarán sometidos al control y aceptación de las Instituciones y Órganos públicos responsables del control de las cuentas y de la gestión pública, sin que los informes pudieran haber emitido o alcancen el carácter formal de informes de auditoría elaborados en cumplimiento de las previsiones de la citada Ley y los efectos atribuidos a los mismos, sin que la circunstancia de que estos informes vengan rubricados por auditores inscritos en el ROAC, inscripción reservada para el ejercicio de las funciones previstas en dicha Ley, sea suficiente para otorgarles dicho carácter.

La expresa declaración del servicio interesado justificativo de la insuficiencia de medios de los que se dispone para dar satisfacción a la labor encomendada, como exige el art. 16 LCSP para esta clase de contratos, es necesaria so pena de nulidad en la contratación. Es más, tal y como habíamos indicado, en algunos casos, incluso consta declaración en contra de su celebración realizadas por los interventores y secretarios, e, incluso en uno de ellos, la inexistencia de dicha declaración se pretende solventar con una en tal sentido efectuada directamente por el alcalde.

Tampoco sería admisible la contratación de este tipo de auditorías, salvo que los ayuntamientos hayan interesado la intervención de las Entidades a las que se atribuye la función de asistir técnicamente a las Entidades Locales, de acuerdo con el art. 36.1 LRBRL. En este sentido, interesa destacar la disposición 2.1.9 d) de la Resolución de 1 de septiembre de 1998 de la IGAE, en la que se establece que uno de los objetivos de las auditorías de economía y eficiencia trata de determinar si se están evitando la duplicación de tareas y la ejecución de trabajos inútiles en el ámbito que es objeto de auditoría (cuestión todavía si cabe más difícil de justificar pues, en definitiva, se pretende contratar un servicio que ya se viene ejerciendo por funcionarios que cobran del presupuesto municipal, fomentando de este modo la duplicidad de tareas con el consiguiente perjuicio económico para la entidad local).

El procedimiento de adjudicación para este tipo de contratos (que se podrían calificar como de servicios) al que acuden la mayoría de las Entidades es el negociado sin publicidad, en ocasiones sin que se den o se expliciten la concurrencia de las circunstancias que permiten acudir a él. Los expedientes de contratación no contienen referencia a los aspectos económicos ni/o técnicos que, en su caso, deben ser objeto de negociación con las empresas ni de ellos se desprende la previa constancia documental de la capacitación de la empresa para la realización del objeto del contrato. Tal irregularidad libera a la Administración actuante de documentar la justificación de la capacitación de la empresa invitada previamente a tal invitación, lo que parece contravenir no sólo los principios de la transparencia y libre concurrencia sino y fundamentalmente, el de defensa del interés público, mediante la evitación de riesgos innecesarios, a los que responde la prolija legislación contractual pública.

El objeto que resulta propio de este tipo de contratos no resulta adecuado para satisfacer las necesidades que derivan de la ausencia de cuentas anuales, sea por no estar éstas formadas, o por cualquier otra cuestión, pues no es el objeto del contrato rehacer o formas las cuentas, sino analizarlas. Recordemos que la formación de las cuentas anuales es función encomendada al interventor sin que quepa delegación (art. 212.2 TRLRHL).

La experiencia en este tipo de contrataciones nos hace observar que abarcan numerosos ejercicios presupuestarios sin una justificación expresa de tal extensión, lo que, unido a la brevedad de los plazos para la ejecución, la imprecisión del objeto de la contratación y la causa legalmente presumible, impide constatar la necesidad de tal contratación, su eficacia, e incluso el carácter representativo de los resultados. Ante la extensión temporal y material del objeto de estos contratos, resulta dudoso incluso que tales contradicciones permitan la satisfacción al primero de los fines perseguidos con este tipo de actuaciones: la mejora del control de la gestión económico-financiera y la consiguiente reducción de los riesgos derivados de las ineficiencias del control interno, por lo que las conclusiones a las que se pueda llegar no pueden considerarse ni válidas a estos efectos ni, por ello, necesarias.

Los informes elaborados por las empresas privadas de auditoría no interrumpen la prescripción de la responsabilidad contable, tal y como ha señalado el Tribunal de Cuentas en diferentes sentencias (entre otras, Sentencia 14/2000, de 2 de octubre), por lo que su elaboración, si no va seguida de otras actuaciones tendentes a la exigencia de dicha responsabilidad contable carecerá de valor a estos efectos, en algunas ocasiones, los resultados de auditorías se envían, incluso, a los vecinos del Municipio auditado, sin que conste la realización de actuación municipal alguna dirigida a la exigencia de responsabilidad alguna de las que pudieran derivarse de la información obtenida. Todo ello resulta indicativo de la verdadera causa o motivación de la contratación cual es conseguir, bajo la capa de objetividad predicable de las empresas de auditoría, una visión crítica de la anterior gestión municipal, constituyéndose en publicidad negativa de quienes la desarrollaron e, indirectamente, de propaganda de quien la ha contratado. Es decir, el fin es conseguir un rédito político a costa de desvirtuar la actuación del equipo de gobierno de la legislatura anterior.

A la vista de lo anterior podemos concluir con las siguientes recomendaciones: El control de la actividad económico-financiera de un Ayuntamiento puede clasificarse en tres clases según el órgano que ejerce el control:

1º. Control interno: Intervención, como órgano administrativo especializado de la propia Administración que es objeto de control.

2º. Control externo: Tribunal de Cuentas u órganos similares creados en cada comunidad autónoma que tengan atribuida las funciones de control externo (como la Sindicatura de Cuentas valenciana, la de Baleares, la catalana…) como órganos ajenos a la Administración controlada e independientes de ella.

3º. Control político: Pleno del ayuntamiento.

La cuestión suscitada en este epígrafe es la posibilidad de que el Ayuntamiento contrate una auditoría externa con una empresa privada, debe enmarcarse dentro del control interno. La función de control interno de la gestión económico-financiera se ha venido desarrollando en el ámbito público, tradicionalmente, mediante una triple actividad: interventora, de control financiero y de control de eficacia.

En el ámbito local, el capítulo IV del título VI TRLRHL lleva por nombre “Control y fiscalización”, y se inserta en el título VI, que se refiere al “Presupuesto y gasto público”. El art. 220 dispone que el control financiero tendrá por objeto comprobar el funcionamiento económico-financiero de los servicios de las entidades locales, de sus organismos autónomos y de las sociedades mercantiles de ellas dependientes, así como informar acerca de la adecuada presentación de la información económico-financiera, del cumplimiento de las normas y directrices que sean de aplicación, y del grado de eficacia y eficiencia en la consecución de los objetivos previstos. Este control, de acuerdo con el tercer párrafo del citado artículo, se llevará a cabo por procedimientos de auditoría, en los términos establecidos por las normas de auditoría del sector público, a través del personal designado para ello, conforme establece el art. 222 TRLRHL.

Así, el ejercicio de la función pública designada como control interno, en su triple acepción, está encomendado en el ámbito local a los integrantes de los cuerpos de funcionarios de habilitación estatal, interventores y secretarios o secretarios-interventores, a los que corresponde, en exclusiva, la realización del control económico-financiero y de legalidad, conforme se establece en el art. 92 LRBRL, del siguiente tenor:

“2. Son funciones públicas, cuyo cumplimiento queda reservado exclusivamente a personal sujeto al Estatuto funcionarial, las que impliquen ejercicio de autoridad, las de fe pública y asesoramiento legal preceptivo, las de control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, las de contabilidad y tesorería y, (...) 3. Son funciones públicas necesarias en todas las corporaciones locales, cuya responsabilidad administrativa está reservada a funcionarios con habilitación de carácter nacional: a) La de Secretaría, comprensiva de la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo. b) El control y la fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria y la contabilidad, tesorería y recaudación”.

La normativa reguladora de las entidades locales no contiene expresa referencia a la posibilidad de acudir a auditorías privadas para la verificación de las cuentas y de las actividades de la entidad, salvo la que se desprende de la facultad que atribuye el art. 222 in fine TRLRHL al personal que tiene encomendado el control interno de solicitar los informes y asesoramientos que estimen necesarios para el desarrollo de su función; y la remisión que el art. 220.3 TRLRHL, anteriormente citado, hace a las NASP que se recogen en la Resolución de la IGAE de 1 de septiembre de 1998.

Por lo que se refiere al citado art. 222, señalar que no es una norma habilitante para contratar, sino un atributo de la autonomía, facultades y prerrogativas del personal controlador.

Así, los informes elaborados por colaboradores privados requerirán la supervisión y aceptación definitiva de los órganos que tienen reconocida la competencia para actuar en el ámbito del control interno o externo de la actividad del sector público, y solo adquirirán el carácter formal de informe de auditoría cuando la normativa expresamente lo contemple, como es el caso de las empresas públicas sometidas a la Ley de Auditoría de Cuentas (Ley 22/2015, de 20 de julio, de Auditoría de Cuentas -LAC-).

El art. 293 LCSP dispone que:

"No podrán ser objeto de estos contratos los servicios que impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos."

A este respecto, el Tribunal de Cuentas en su Informe 847, de 29 de octubre de 2009, expone lo siguiente:

“…el ejercicio de la función de control sobre la gestión económico-financiera y las cuentas del sector público, en sus diferentes modalidades, en las que cabe incluir la técnica de la auditoría, tanto en cuanto a control interno como externo, está expresamente encomendado en nuestro jurídico a Instituciones u órganos públicos, resultando excepcional la participación de la empresa privada.

Salvo que estas actuaciones de la empresa privada den satisfacción a lo previsto en la Ley 19/1988, de 12 de julio, de Auditoría de Cuentas u otra normativa específica, los resultados que pudieran derivarse del cumplimiento de los contratos de colaboración suscritos, previa justificación fundamentada de su necesidad, estarán sometidos al control y aceptación de las Instituciones y órganos públicos responsables del control de las cuentas y de la gestión pública, sin que los informes que pudieran haber emitido alcancen el carácter formal de informes de auditoría elaborados en cumplimiento de las previsiones de la citada Ley y los efectos atribuidos a los mismos, sin que la circunstancia de que estos informes vengan rubricados por auditores inscritos en el ROAC (Registro Oficial de Auditores de Cuentas), inscripción reservada para el ejercicio de las funciones previstas en dicha Ley, sea suficiente para otorgarles dicho carácter."

Asimismo, el citado Informe continúa diciendo:

"...La contratación de la actividad dirigida a la comprobación de la actividad económico-financiera, realizada de forma sistemática mediante la aplicación de técnicas y procedimientos de revisión propios, de acuerdo con lo expuesto anteriormente resulta en el ámbito local excluida de la capacidad contractual de las Administraciones Locales, tanto por resultar indisponible la función que constituye el objeto de la prestación a desarrollar por el contratista -dada la expresa atribución de la función de control financiero a los miembros de unos concretos Cuerpos de Funcionarios, en los términos indicados por el artículo 92.2 de la LRBRL-, como por la falta de habilitación legal que la ampare, salvo que se produzca en el seno del control financiero de subvenciones públicas, como se indicó anteriormente.

No obstante, aun admitiendo la improcedencia de esa contratación con carácter general en el ámbito local, sería posible la contratación de los servicios profesionales con ese objeto y vinculado al control financiero de subvenciones de acuerdo con el artículo 196.4 TRLCAP, y con ello la participación de profesionales externos que de forma limitada(temporal y material mente -, colaboren en el desarrollo del ejercicio de la función mediante la prestación de servicios materiales que permitan completar la capacidad de la organización y facilitar el ejercicio de la competencia mediante la elaboración de los trabajos e informes requeridos por su titular y bajo su control y dirección."

Las entidades locales no pueden contratar una auditoría externa, al ser ésta una función reservada a funcionarios con habilitación de carácter nacional y sólo podría serlo en tanto en cuanto sea éste el que requiera, por insuficiencia de medios personales o materiales, la asistencia vía contrato de servicios para desarrollarla y siempre bajo su control y dirección.

Por ello, y ante la acreditación de medios personales y materiales para el desempeño de la función de control de la gestión económico-financiera, con objeto de satisfacer estas necesidades deberá subsidiariamente acudir a la petición de asistencia técnica realizada a aquellas entidades a las que se atribuye tal función, sea en régimen ordinario o especial, de conformidad con lo señalado en los arts. 26.3 y 36.1 y 39 y ss LRBRL.

En este escenario nos encontramos, además, con la entrada en vigor del RCIL, de obligado cumplimiento desde julio de 2018. Este Reglamento es posterior a los informes del Tribunal de Cuentas mencionados y vienen a reiterar con mayor énfasis que no es posible la realización y contratación de auditorías privadas con ocasión de la toma de posesión de la nueva corporación, porque dichas facultades están expresamente atribuidas al interventor local y este ante la insuficiencia de medios constatada recurre a la contratación de las auditorías mediante los procedimientos previstos en el RD 424/2017.

Por tanto, no es posible su contratación, el art. 29.1 RCIL señala que:

“El control financiero de la actividad económico-financiera del sector público local se ejercerá mediante el ejercicio del control permanente y la auditoría pública”.

Por su parte, el art. 34.1 RCIL dispone que :

“A propuesta del órgano interventor, para la realización de las auditorías públicas las Entidades Locales podrán recabar la colaboración pública o privada”.

Cabe, pues, la colaboración de auditores privados, siempre a propuesta del órgano interventor, ante la insuficiencia de medios. En todo caso, deben ajustarse a la instrucción dictadas por el Interventor (Informe de Tribunal de Cuentas 847/2009, sobre legalidad de las auditorías sobre la gestión económica municipal).

Resumiendo, ¿es posible la realización de auditorías privadas con ocasión de la toma de posesión de la nueva corporación?:

- Auditorías externas, siempre dentro del marco del control interno de la entidad.

- Colaboración privada, en caso de insuficiencia de medios.

- Solamente por delegación expresa y en colaboración con la Intervención, ya que las firmas no pueden invadir las funciones reservadas.

- Los informes elaborados por las empresas externas requieren de la supervisión y aceptación de la Intervención.

El art. 75 de la LRBRL contiene la regulación de los denominados derechos económicos dentro de lo que se denomina Estatuto de los cargos electos y que comprende del art. 73 al 78 del mencionado texto legal.

A) Las percepciones económicas de los cargos locales 

La Carta Europea de Autonomía Local, de 15 de octubre de 1985, en el art. 7 establece optativamente para los estados suscriptores, que la legislación nacional debe permitir para los cargos locales la compensación financiera adecuada a los gastos causados con motivo del ejercicio de su mandato, así como si llega el caso, la compensación financiera de los beneficios perdidos o una remuneración del trabajo desempeñado y la cobertura social correspondiente.

El art. 75 LRBRL contiene la regulación de los denominados derechos económicos dentro de lo que se denomina Estatuto de los cargos electos y que comprende del art. 73 al 78 del mencionado texto legal.

Las percepciones económicas de los cargos electos de las Corporaciones Locales como representantes comprenden los siguientes conceptos:

• - Retribuciones salariales cuando desempeñen el cargo en régimen de dedicación exclusiva.
• - Retribuciones salariales cuando desempeñan su cargo en régimen de dedicación parcial.
• - Asistencias por la concurrencia efectiva a las sesiones de los órganos colegiados de la Corporación de que formen parte, en la cuantía señalada por el pleno de la misma.
• - Indemnizaciones por los gastos efectivos ocasionados en el ejercicio de su cargo, según las normas de aplicación general en las Administraciones públicas y las que en desarrollo de las mismas apruebe el pleno corporativo.

B) Retribuciones por dedicación exclusiva

Dice el punto 1 del art. 75 LRBRL que los miembros de las Corporaciones locales percibirán retribuciones por el ejercicio de sus cargos cuando los desempeñen con dedicación exclusiva, en cuyo caso serán dados de alta en el Régimen General de la Seguridad Social, asumiendo las Corporaciones el pago de las cuotas empresariales que corresponda, salvo lo dispuesto en el artículo anterior.

La aprobación de este régimen presenta una primera exigencia formal consistente en que sea el Pleno de la corporación quien determine qué cargos se ejercen en exclusividad; y la incompatibilidad con la de otras retribuciones con cargo a los presupuestos de las Administraciones públicas y de los entes, organismos o empresas de ellas dependientes, así como para el desarrollo de otras actividades, en los términos de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas -LIPAP-.

Buena parte de la casuística a que atiende el régimen de dedicación exclusiva versa precisamente sobres estos dos aspectos fundamentalmente. El procedimiento de aprobación y el régimen de incompatibilidades. A la que pronto se añadirán la cuantía que como máximo puede alcanzar la retribución y el número de miembros que pueden percibirla.

1. Procedimiento de aprobación: establecimiento por acuerdo plenario 

- El establecimiento de régimen de dedicación exclusiva requiere de existencia de consignación presupuestaria para atender las dedicaciones exclusivas de los miembros electivos de la Corporación.

- El pleno, a propuesta del presidente, determinará dentro de dicha consignación, la relación de cargos de la Corporación que se desarrollan en régimen de dedicación exclusiva y las cuantías de las retribuciones de cada uno de ellos.

- Corresponde al presidente de la Corporación el nombramiento de los miembros electivos que han de desempeñar tales cargos. Pues a los alcaldes se les atribuye la potestad de nombramiento de tenientes de alcalde y de delegación de funciones en éstos y en los concejales (art. 23.4) y a los presidentes de las diputaciones los vicepresidentes (arts. 34.3 y 35.4) y delegaciones en los diputados (art. 35.3 LRBRL).

- El nombramiento para el cargo debe ser expresamente aceptado.

- El desempeño en régimen de dedicación exclusiva no supone vinculación con la administración de carácter laboral ni estatutario ni funcionarial.

- En cuanto a la potestad de nombramiento hasta los límites establecidos por la LRSAL no existía precepto legal alguno que restringiese su número.

2. Régimen de dedicación exclusiva: incompatibilidades

La percepción de retribuciones por dedicación exclusiva es incompatible:

a) Con la percepción de otras retribuciones con cargo a los presupuestos de las Administraciones Públicas y de los entes, organismos o empresas de ellas dependientes.

b) Los concejales que sean proclamados diputados provinciales o equivalentes deberán optar por mantener el régimen de dedicación exclusiva en una u otra Entidad Local, no se pueden acumular ambos regímenes de dedicación, art. 75.bis.2 LRBRL.

c) Con la percepción de una pensión de jubilación que quedará en suspenso por el tiempo que dure el desempeño del cargo, art. 3.2 LIPAP.

d) Es incompatible con la percepción de asistencias a sesiones de órganos colegiados de la propia Corporación donde presta sus actividades.

e) Podrán percibir indemnizaciones por los gastos efectivos ocasionados en el ejercicio de su cargo.

g) Con el desarrollo de otras actividades, en los términos previstos en la Ley 53/1984.

Los cargos electos que desenvuelvan sus funciones en régimen de dedicación exclusiva tienen derecho a:

• - Una retribución fija y periódica, pues según el art. 75 LRBRL, los miembros de las corporaciones locales percibirán retribuciones por el ejercicio de sus cargos cuando los desempeñen con dedicación exclusiva, a ser dados de alta en el Régimen General de la Seguridad Social, asumiendo las Corporaciones el pago de las cuotas empresariales que corresponda, a la cotización por desempleo.
• - Finalmente, la cuantía de la retribución no puede sobrepasar los límites establecidos en el art. 75 bis LRBRL, ni el número de concejales en régimen de dedicación exclusiva puede ser superior al señalado en el art. 75 ter LRBRL.
• - A ser indemnizados por los gastos ocasionados en el ejercicio del cargo conforme disponen el art. 75.4 LRBRL.

La LRSAL fija un tope tanto retributivos como del número máximo de cargos a los que podía designarse dedicación exclusiva, relacionándolos con el número de habitantes de las entidades locales donde ejercen. Para ello introdujo los arts. 75 bis y el 75 ter, determinando el importe concreto de las cuantías máximas que pueden percibirse por dedicación exclusiva y parcial en la disp. adic. 27ª, Régimen retributivo de los miembros de las corporaciones locales, de la Ley 31/2022 de 23 diciembre de 2022, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023 -LPGE 2023-.

Las prescripciones de estas disposiciones legales limitativas son:

• Exclusión del régimen de dedicación exclusiva en Corporaciones Locales con población menor de 1.000 habitantes (art. 75.bis.1 LRBRL).
• Limitación del importe anual por conceptos retributivos y asistencias en función de población (escala art. 75.bis.1 LRBRL y disp. adic. 27ª LPGE 2023).
• Limitación número de cargos con dedicación exclusiva, según escala de población superior a 1.000 habitantes (art. 75 ter LRBRL).
• En las diputaciones provinciales, el número máximo de miembros que podrán prestar sus servicios en régimen de dedicación exclusiva será el mismo que el del tramo correspondiente al Gobierno del municipio más poblado de su provincia.
• En los consejos y cabildos insulares el número máximo de miembros que podrán prestar sus servicios en régimen de dedicación exclusiva será:
  • 1. En las islas con más de 800.000 habitantes, se reduce en 2 respecto del número actual de miembros del cabildo.
  • 2. En las islas de menos de 800.000 habitantes, el 60% de los cargos electos en cada cabildo insular.

A diferencia de lo que ocurre con las limitaciones a las retribuciones (según el art. 75 bis 1 LRBRL se aplican a todas las entidades locales) las limitaciones al número de electos que pueden ejercer sus cargos en régimen de dedicación exclusiva sólo se establecen para municipios, provincias e islas, no siendo por tanto de aplicación al resto de las entidades locales.

C) Las dedicaciones parciales

La dedicación parcial de los cargos se puede definir como aquella que, por su dedicación horaria, no absorbe todo el tiempo de una jornada de trabajo y, por tanto, permite el desarrollo de otras actividades.

Las dedicaciones parciales, representan una modalidad de desempeño del cargo en las entidades locales por la que se percibe una retribución fija y periódica resultando compatible con el desempeño de una actividad profesional o privada en los términos fijados en la ley. Por tanto, es perfectamente compatible con la dedicación de funcionario admitiendo distintos grados e intensidades. En la seguridad social la declaración de pluriempleo. La dedicación parcial de conformidad con el art. 75 LRBRL debe establecer en qué condiciones se tiene que prestar, jamás podrá menoscabar las funciones del puesto principal, deberán comunicarse los horarios entre diferentes administraciones públicas a fin de que no se obstaculicen los puestos de trabajo respectivos teniendo en cuenta que siempre prevalecerá el del puesto de trabajo principal.

El establecimiento de los cargos con dedicación parcial exige su adopción mediante acuerdo plenario para el que basta mayoría simple y requiere de existencia consignación presupuestaria.

El presidente de la corporación determina quién desarrolla esas delegaciones, cargos y/o responsabilidades. Las cuestiones más relevantes que se plantean en el régimen de dedicación parcial están relacionadas con la cuantía de las retribuciones, el contenido de la prestación del cargo con dedicación parcial y su régimen de incompatibilidades.

El art. 75.2 LRBRL establece que las retribuciones no podrán superar en ningún caso los límites que se fijen, en su caso, en las LPGE.

Este límite se concretó a través de la disp. adic. 90ª LPGE 2023, pero sólo para los municipios de menos de 1000 habitantes que no pueden tener miembros electos con dedicación exclusiva.

Las LPGE no han determinado todavía de forma indubitada qué límites retributivos tiene los cargos en régimen de dedicación parcial en los municipios mayores de 1.000 habitantes. Sólo en el caso de Corporaciones Locales de menos de mil habitantes, resulta expresamente de aplicación la siguiente escala, atendiendo a su dedicación (disp. adic. 27ª LPGE 2023):

Cabría entender para las entidades mayores de 1.000 habitantes siguiendo la nota explicativa del Ministerio de Administraciones Públicas (MAP) sin valor jurídico obligatorio, publicada pocas fechas después de la LRSAL debe inferirse de la conjugación de las limitaciones señaladas para las retribuciones de cargos en dedicación exclusiva y parcial. Así podríamos concluir:

• Limitación de retribuciones en municipios de menos de 1.000 habitantes: las señaladas en disp. adic. 27ª LPGE 2023.
• Limitación de retribuciones en municipios superiores a los 1.000 habitantes: las señaladas en disp. adic. 27ª LPGE 2023, entendiendo que el límite máximo total que pueden percibir por todos los conceptos retributivos quienes desempeñen su cargo en régimen de dedicación parcial viene determinado por la aplicación del porcentaje de dedicación parcial -75%, 50%, 25%- que corresponda a la cuantía máxima de referencia por tramos de población prevista en el párrafo primero de la citada disp. adic. 27ª LPGE 2023.

En cuanto al límite del número de cargos que pueden desempeñar sus funciones en régimen de dedicación parcial no figuran con límites debiendo estar al contenido del art. 75.2 LRBRL en la medida en que, por expreso mandato legal, queda reservada para los cargos representativos locales que realicen funciones de presidencia o vicepresidencia de órganos colegiados municipales, los que ostenten delegaciones o quienes desarrollen responsabilidades que así lo requieran.

Por otra parte, cabe señalar que el margen de discrecionalidad en la aprobación del régimen de dedicación y desempeño de las dedicaciones parciales es amplio.

El régimen de dedicación parcial es incompatible:

• Con la percepción de otras retribuciones con cargo a los presupuestos de la misma entidad local y de los entes, organismos o empresas de ellas dependientes, salvo las indemnizaciones por gastos efectivos ocasionados en el ejercicio del cargo.
• Con la percepción de retribuciones por dedicación exclusiva de otras administraciones públicas de que forme parte el cargo electo.
• Con la percepción de retribuciones de otras administraciones públicas dentro de la jornada de dedicación parcial en la entidad local.
• Para el desarrollo de otras actividades, en los términos de la Ley 53/1984, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas.
• Con la percepción de pensiones con cargo al sistema de Seguridad Social que debe quedar en suspenso, pues resulta incompatible la percepción de la pensión con la de otro empleo público siguiendo lo dispuesto del art. 165 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social -TRLGSS-, aprobado por RDLeg 8/2015, de 30 de junio.

D) Asistencias

Las asistencias, reguladas en el art. 75.3 LRBRL, son aquellas percepciones económicas que corresponden a los miembros de las corporaciones locales que ejercen su cargo siempre que no tenga asignada dedicación exclusiva ni parcial por la concurrencia efectiva a los órganos colegiados de que forman parte.

La competencia para establecerlas corresponde al Pleno y requiere de expediente en que se acredite consignación presupuestaria y deben publicarse íntegramente los acuerdos en el BOP y en el tablón de anuncios de la Corporación.

Los órganos colegiados a que hace referencia el art. 75 LRBRL son: el pleno, junta de gobierno local, comisiones informativas (ordinarias y especiales), comisión especial de cuentas, consejos sectoriales, juntas de distrito, mesas de contratación, etc.

No tienen la consideración de órganos colegiados, las comisiones informales, reuniones en la alcaldía, etc. La STS de 28 de abril de 2006 determinó que el consejo de administración de una sociedad municipal no era un órgano de la corporación.

Es requisito para su percepción la asistencia efectiva a la comisión del órgano colegiado de la Corporación.

E) Indemnizaciones

La cuarta categoría en que podemos dividir las percepciones económicas de los cargos electos, está constituida por las indemnizaciones, al señalar el art. 75.4 LRBRL que:

“Los miembros de las Corporaciones locales percibirán indemnizaciones por los gastos efectivos ocasionados en el ejercicio de su cargo, según las normas de aplicación general en las Administraciones públicas y las que en desarrollo de las mismas apruebe el Pleno corporativo”.

La percepción de indemnizaciones por gastos efectivamente realizados resulta compatible con las retribuciones y asistencias de cualquiera de los regímenes de dedicación de los cargos electos. La aprobación corresponde al Pleno de la Corporación, las cuestiones que surgen normalmente en relación con las indemnizaciones del art. 75 LRBRL son:

• - Qué debe entenderse por «gastos efectivos» a los que se refiere el art. 75 LRBRL y si cabe considerar dentro de este concepto el lucro cesante.
• - En cualquier caso, las indemnizaciones deben concederse por la entidad local una vez que se hayan producido esos gastos de manera efectiva o excepcionalmente por anticipo cuando conste que se van a producir. Y en todo caso exigen que el interesado los acredite documentalmente.

El art. 73.3 LRBRL, al referirse a las asignaciones económicas para los grupos políticos establece que los grupos políticos deberán llevar una contabilidad específica de dicha dotación que pondrán a disposición del pleno de la corporación, siempre que éste lo pida. De este precepto se puede extraer que es el pleno y no la intervención municipal, quien debe acordar, por mayoría de sus miembros, pues la norma dice que el pleno lo pida, es decir, que se debe exhibir ante los demás compañeros de la corporación el destino que ha dado a su fondo en la forma que determine el pleno de la entidad.

Si el pleno no ha acordado la periodicidad con la que se deben justificar estas ayudas entendemos que las mismas solo se deben justificar cuando lo requiera el propio Pleno, y en todo caso cuando lo exija el Tribunal de Cuentas, y en tanto el Pleno no acuerde nada estas ayudas no se deben justificar ante el pleno porque este no lo ha acordado y la intervención en un principio no podría exigir la justificación de las mismas, ya que el art. 73.3 exige que lo haga el pleno y no la intervención municipal (sobre este punto insistiremos más adelante pues es un tema controvertido que genera posiciones contrarias).

Ante esta imprecisión, será la propia entidad la que, en virtud de su potestad de organización, establezca a través de su Reglamento Orgánico u otra normativa alternativa la forma que deberá adoptar esta contabilidad “específica”, así como el periodo concreto y plazo para dar cumplimiento al contenido del art. 73.3 LRBRL.

Es decir, la regulación de las asignaciones municipales sigue quedando al albur de que el pleno municipal decida pedirles cuentas a los grupos que lo forman, pues así queda recogida en el apartado 3º del art. 73.3 LRBRL.

La posibilidad de que en las Corporaciones locales pudieran asignarse dotaciones económicas a los grupos políticos tiene su origen en el art. 1 de la Ley 11/1999, de 21 de abril, de modificación de la LRBRL, en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial y en materia de aguas, viniendo a interpretarse a partir de la escasa regulación que establece el art. 73.3 LRBRL que la justificación de dichos fondos únicamente debía responder a la exigencia del pleno corporativo.

De otra parte, la LGS excluye de su ámbito objetivo las subvenciones a grupos parlamentarios, “por disponer estas últimas de su propia regulación, sin perjuicio de que se complete el régimen establecido por su propia normativa reguladora”, lo que nuevamente remite al referido art. 73.3 de la LRBRL. Por estas razones resulta cuanto menos aconsejable que sean las propias entidades locales las que procedan regular la materia.

Por otra parte, las subvenciones a los grupos políticos municipales deben registrarse en la base nacional de subvenciones (BDNS), puesto que la LO 3/2015, de 30 de marzo, de control de la actividad económico financiera de los partidos políticos, modificó la disp. final 2ª de la LO 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación a los partidos políticos, estableciendo que la LGS tiene carácter supletorio.

Además, el art. 3.9 LO 8/2007 señala que las subvenciones deben hacerse públicas de conformidad con lo dispuesto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. En ejecución de tal previsión, la disp. trans. 10ª de la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa, establece que a efectos de dar cumplimiento a la previsión recogida en la Ley 19/2013, la base de datos nacional de subvenciones (BDNS) dará publicidad a las subvenciones y ayudas concedidas a los partidos políticos

Sobre la base de la interpretación anterior, por aplicación del art. 127 y sucesivos de la LO 5/1985, de 19 de junio, se incluyen tanto las subvenciones ordinarias como los gastos electorales y de seguridad.

Finalmente, en base a lo dispuesto en la LO 8/2007, es de aplicación tanto a los partidos políticos, como coaliciones, agrupaciones electorales, como grupos políticos municipales, ya que la ley en su artículo 1 se refiere a la expresión “partidos políticos” que comprenderá, en su caso, al conjunto de entidades mencionados anteriormente.

No obstante, la justificación de este tipo de asignaciones y la periodicidad de las mismas no es un concepto pacífico en nuestro ordenamiento jurídico, pues muchos interventores a la vista de los últimos pronunciamientos doctrinales y jurisprudenciales vienen señalando la imposibilidad de excepcionar una parte del gasto público del control que establece el TRLRHL y el RD 424/2017, que regula el reglamento de control interno local, pues opinan que las asignaciones económicas a los grupos políticos tienen naturaleza de subvenciones, y que como todo acto de reconocimiento de la obligación está sujeto a intervención previa, exceptuando únicamente como excepción los contratos menores y los contratos de tractos sucesivo, pero no estas asignaciones económicas, a esta categoría del gasto público se refiere el TRLRHL en los términos siguientes:

1. En su art. 189 TRLRHL, cuando establece que los perceptores de subvenciones concedidas con cargo a los presupuestos de las entidades locales y de los organismos autónomos vendrán obligados a acreditar, antes de su percepción, que se encuentran al corriente de sus obligaciones fiscales con la entidad, así como, posteriormente, a justificar la aplicación de los fondos recibidos.

2. En el art. 214 TRLRHL, señalando que el ejercicio de la función interventora comprenderá “…la intervención y comprobación material de las inversiones y de la aplicación de las subvenciones”.

En consecuencia, en muchas ocasiones la Intervención municipal entiende que, al menos con periodicidad anual, los grupos políticos deben justificar la aplicación de los fondos recibidos en concepto de asignación económica mensual aprobada por acuerdo plenario y ello con independencia de que el Pleno, con base en lo establecido en el anteriormente citado art. 73.3 LRBRL, requiera a los grupos políticos la puesta a su disposición de la contabilidad.

Otra cuestión a debatir es si este tipo de asignaciones económicas pueden devengarse durante el periodo de tiempo que media entre las elecciones locales y la renovación de la corporación municipal. En el ejercicio 2023, y con motivo de la celebración de las elecciones locales el pasado 28 de mayo, se procede a la renovación de la corporación municipal tras las elecciones municipales, en primer lugar debemos tener en cuenta que la rendición de cuentas se referirá a la totalidad del importe económico recibido por cada uno de los Grupos Políticos en este ejercicio 2023, hasta el momento en que deba cesar la corporación saliente y en relación a las subvenciones recibidas hasta ese momento (con las puntualizaciones realizadas anteriormente).

Todos los justificantes del gasto deberán estar emitidos dentro del plazo de ejecución comprendido entre el 1 de enero y el día en que se produzca el cese efectivo de la Corporación saliente, y deberá estar realizado con anterioridad a la finalización de la fecha de justificación.

El problema se complica si la fecha de justificación no ha sido determinada por el pleno, de ahí la controversia que surge respecto a su rendición, habida cuenta que si la entidad no tiene establecido acuerdo sobre la justificación de las ayudas y la periodiciadad en que las mismas deban justificarse, si el Pleno no lo ha establecido, el interventor local no podrá acordar por si solo la periodicidad en que las mismas deban justificarse.

Lo que resulta envidente es que las mismas se deben continuar generando hasta que se proceda a la constitución de la nueva corporación, es decir se pueden continuar pagando durante el periodo comprendido entre las 00:00 horas del 28 de mayo de 2023 (fecha de la celebración de las elecciones municipales) y hasta la constitución de la nueva corporación.

Además, como marca la LOREG en su art. 194.2:

“Una vez finalizado su mandato los miembros de las Corporaciones cesantes continuarán sus funciones solamente para la administración ordinaria hasta la toma de posesión de sus sucesores, en ningún caso podrán adoptar acuerdos para los que legalmente se requiera una mayoría cualificada”.

Es decir, hasta que se constituyen los ayuntamientos las corporaciones ven limitadas sus capacidades decisorias.

Como conclusiones podemos indicar:

1ª Aunque el art. 73.3 LRBRL, en cuanto al control de las asignaciones económicas a los grupos políticos municipales, exige llevar al grupo una contabilidad de la asignación que además tendrá que poner a disposición del pleno de la corporación cuando este se la pida, es por tanto el Pleno y no el interventor quien debe acordar, por mayoría de sus miembros (cuando el pleno lo pida) mostrar o exhibir la contabilidad de estas asignaciones, pues la norma no exige que se haga periódicamente, sino de manera singular y puntual y siempre que así lo pida el Pleno, que deberá exhibir ante los demás compañeros de la corporación el destino que se ha dado a estos fondos.

2ª Si el pleno no ha acordado nada en relación con la periodicidad con que se deben justificar los gastos a cargo de las citadas ayudas, (y no lo han hecho durante toda la legislatura), entendemos, con las debidas cautelas, que no se deberán justificar dichas ayudas ya que el Pleno no lo ha aprobado ni regulado.

3ª No obstante, debemos tener en cuenta, que la mayoría de interventores, opinan que estas asignaciones no escapan del control de la función interventora y puesto que el reconocimiento de la obligación está sujeto a fiscalización previa y que solo están exentos de fiscalización previa los contratos menores (art. 17 RCIL), el art. 18 RCIL exige con carácter previo al acto del reconocimiento de la obligación, que quede acreditado que se ha realizado la prestación, de conformidad con el acuerdo por el que se autorizó y comprometió dicho gasto, de ahí la controversia jurídica que existe a la hora de justificar el destino dado a estos fondos.

4ª Respecto a la concesión de las mismas durante el periodo de tiempo que media entre las elecciones locales y la constitución de la nueva corporación procede seguir concediendo la asignación a los grupos municipales tras la celebración de las elecciones, y hasta el momento en que deban cesar la corporación saliente pues consideramos que la concesión de estas asignaciones constituye lo que se denomina administración ordinaria y además no requiere ninguna mayoría especial, pues son actos de ejecución ordinaria del presupuesto.

5ª Todos los justificantes del gasto deberán estar emitidos dentro del plazo de ejecución comprendido entre el 1 de enero y el día en que se produzca el cese efectivo de la corporación saliente, y deberá estar realizado con anterioridad a la finalización de la fecha de justificación, que en nuestro caso no ha sido acordada por el pleno de la entidad.

Finalmente, ante la ausencia de una regulación específica sobre la justificación y rendición de cuentas de estas asignaciones, es aconsejable que las propias entidades locales procedan a regular estas asignaciones en sus bases de ejecución o en su defecto en su reglamento de organización.

Nuestras recomendaciones son:

• Necesidad de obtención de NIF distinto al del partido político.
• Debe establecerse un componente fijo para todos por igual y otro variable teniendo en cuenta el número de concejales.
• No puede destinarse a gastos de personal al servicio de la Corporación ni material inventariable.
• El grupo deberá llevar una contabilidad separada de dicha asignación, que deberá ponerse a disposición del pleno si éste lo solicita.
• Acuerdo plenario y necesidad crédito.
• Por el carácter de “subvención”, resulta conveniente regular mediante BEP la cuenta justificativa.

El art. 12.1 TREBEP define al personal eventual como “el que, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, sólo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial”.

Además, según parece deducirse de lo establecido en el apartado 2 de este mismo artículo, este personal sólo realiza esas funciones con respecto a los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas, y no a todos (“2. Las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto determinarán los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas que podrán disponer de este tipo de personal…”).

En el mismo sentido, el art. 89 LRBRL establece que el personal eventual desempeña puestos de confianza o asesoramiento especial.

Por ello, debe distinguirse el personal eventual del personal directivo. Atendiendo a lo establecido en los arts. 12 y 13 TREBEP, el personal directivo se diferencia del eventual por sus funciones (el primero “sólo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial”, mientras que el segundo “desarrolla funciones directivas profesionales”), por su forma de designación (el primero “en virtud de nombramiento –libre- y con carácter no permanente” mientras que para el segundo “su designación atenderá a principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad, y se llevará a cabo mediante procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia”) y por la responsabilidad en el ejercicio de sus funciones (para el primero nada se dispone al respecto salvo que su “cese serán libres”, el segundo “estará sujeto a evaluación con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos que les hayan sido fijados”).

El personal eventual tiene naturaleza excepcional, debido al carácter libre de su nombramiento, debiendo ceñirse, por tanto, a las funciones estrictas de confianza y especial asesoramiento. Es decir, este personal no está legalmente habilitado para realizar las actividades ordinarias de gestión o de carácter técnico, ni desempeñar puestos de trabajo estructurales y permanentes, tal y como viene reiterando la Jurisprudencia.

En los municipios de régimen común corresponden al pleno municipal la aprobación de la plantilla de personal y de la relación de puestos de trabajo, la fijación de la cuantía de las retribuciones complementarias fijas y periódicas de los funcionarios y el número y régimen del personal eventual. Anualmente se aprobará junto a los presupuestos la plantilla municipal que deberá comprender todos los puestos de trabajo, entre otros los reservados a personal. En los municipios de Gran Población, corresponde a la Junta de Gobierno Local aprobar la relación de puestos de trabajo, las retribuciones del personal de acuerdo con el presupuesto aprobado por el Pleno, el número y régimen del personal eventual, y las demás decisiones en materia de personal que no estén expresamente atribuidas a otro órgano.

El régimen del personal eventual en la administración local está regulado en el artículo 104 de la LRBRL, que establece que el número, características y retribuciones del personal eventual será determinado por el pleno de cada entidad, al comienzo de su mandato. Estas determinaciones sólo podrán modificarse con motivo de la aprobación de los presupuestos anuales. El nombramiento y cese de estos funcionarios es libre y corresponde al alcalde/sa o al presidente de la entidad local correspondiente. Cesan automáticamente, en todo caso, cuando se produzca el cese o expire el mandato de la autoridad a la que presten su función de confianza o asesoramiento. Su nombramiento, el régimen de sus retribuciones y su dedicación se publicarán en el «Boletín Oficial» de la Provincia y, en su caso, en el propio de la entidad.

Por su parte, el art. 104 bis LRBRL en la redacción que le ha dado al mismo la LRSAL, ha venido a ampliar la regulación existente respecto del personal eventual, estableciendo los siguientes límites en cuanto al número de puestos de trabajo cuya cobertura puede corresponder a este personal, con independencia de la remuneración que tenga cada uno de ellos, fijándose un número máximo para los ayuntamientos y cabildos y consejos insulares en función de la población del municipio o de la isla.

En las diputaciones provinciales ese número máximo será el mismo que el del tramo correspondiente al ayuntamiento del municipio más poblado de la provincia (apartados 1 y 2 del art. 104 bis LRBRL):

Por tanto, el art. 104 bis LRBRL establece una serie de limitaciones, a saber:

- Limitación de su número en función de la población (art. 104.bis LRBRL).

- Resto de organismos dependiente: no podrán tener en su plantilla personal eventual.

- Necesidad de existencia de crédito adecuado y suficiente.

- Régimen aplicable: funcionarial.

- Alta en Seguridad Social y cotización por desempleo.

- Funciones exclusivamente de confianza y asesoramiento (art. 12 TREBEP).

- Su nombramiento corresponde al Alcalde dentro del personal que reúna la titulación requerida para el puesto de trabajo.

- Sus retribuciones y dedicación se publicarán en el BOP. El Presidente de la Entidad Local informará al pleno con carácter trimestral del cumplimiento del art. 104 LRBRL.

No obstante, lo anterior, el apartado 11 de la disp. adic. 2ª LRBRL atribuye a los órganos forales de los Territorios Históricos Vascos la competencia para determinar los límites máximos totales del personal eventual. Asimismo, el apartado 6 de la disp. adic. 2ª LRSAL atribuye idéntica competencia a la Comunidad Foral de Navarra.

De esta forma, en los ayuntamientos el número máximo de eventuales será:

En Barcelona y Valencia, por ser los municipios más poblados del área metropolitana a la que pertenecen, sus ayuntamientos podrán nombrar, respectivamente, 18 y 6 eventuales por encima del límite que les corresponda conforme al cuadro anterior.

En las diputaciones el número máximo de eventuales coincide con el de la capital de su provincia, salvo en los casos de las provincias de Cádiz, Pontevedra y Toledo, donde los municipios más poblados son, respectivamente, Jerez de la Frontera, Vigo y Talavera de la Reina.

En los consejos y cabildos insulares el número máximo de eventuales se determinará en función del siguiente criterio:

En las islas con más de 800.000 habitantes, se reduce en 2 respecto del número actual de miembros del cabildo o consejo, y, en las de menos de 800.000 habitantes, el 60% de los cargos electos en cada cabildo o consejo insular.

• - El Consell Insular de Mallorca podrá tener 31 eventuales.
• - El Consell Insular de Ibiza podrá tener 7 eventuales.
• - El Consell Insular de Menorca podrá tener 7 eventuales.
• - El Consell Insular de Formentera podrá tener 10 eventuales.
• - El Cabildo de Tenerife podrá tener 29 eventuales.
• - El Cabildo de Gran Canaria podrá tener 27 eventuales.
• - El Cabildo de Lanzarote podrá tener 13 eventuales.
• - El Cabildo de Fuerteventura podrá tener 13 eventuales.
• - El Cabildo de La Palma podrá tener 12 eventuales.
• - El Cabildo de La Gomera podrá tener 10 eventuales.
• - El Cabildo de El Hierro podrá tener 7 eventuales.

A diferencia de lo que existe respecto de las retribuciones de los electos locales, donde nos encontramos con retribuciones en régimen de dedicación exclusiva y de dedicación parcial, la LRSAL establece un número máximo del personal eventual, con independencia de la cuantía que sea la retribución que se le abone, y que esta sea “a tiempo completo” o a “tiempo parcial”, por lo que en modo alguno podrán considerarse el tema de la retribución, a efectos de omitir los límites que establece la Ley.

Finalmente, se plantea la cuestión de si el personal eventual debe continuar durante el periodo en que la Corporación está en funciones. Lo cierto es que es el mandato corporativo ha expirado, aunque se ha venido argumentando que las funciones están prorrogadas y que las del personal eventual deben prolongarse en este período. Ante estos problemas interpretativos, acudimos al art. 12.3 TREBEP, que establece: “el nombramiento y cese serán libres. El cese tendrá lugar, en todo caso, cuando se produzca el de la autoridad a la que se preste la función de confianza o asesoramiento”.

Por ello, podrá continuar con sus funciones, percibir retribuciones, durante el período en el que la corporación está en funciones.

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