Planteamiento
Se tramita un expediente sancionador por infracción de la normativa en materia de protección contra la contaminación acústica contra un supermercado. Se acredita con una medición efectuada por empresa homologada que se exceden los límites permitidos de ruido.
La cuestión se centra en la calificación como grave o muy grave de la infracción, en función de que se afecte de manera grave a la salud de las personas (art. 28.2.b) de la Ley 37/2003 del ruido).
Inicialmente en el acuerdo de incoación se califica la infracción de muy grave en base a un informe médico aportado por la denunciante.
Pero en base a una alegación de la empresa que indica que el informe médico "refiere" lo indicado por la denunciante y que no se prueba la causalidad entre el ruido y la enfermedad de la denunciante, se formula una propuesta de resolución con la calificación de grave.
En el trámite de alegaciones, la denunciante aporta un informe psicológico que ya no deja lugar a dudas sobre la enfermedad y la relación de causalidad con el ruido, con lo cual procede la calificación como muy grave.
De conformidad con el art 90.2 LPACAP y la Sentencias de TS 21 de octubre de 2014 (rec 336/2013) y 16 de diciembre de 2019 ( rec 1479/2019), la calificación de la infracción como muy grave requiere nuevo trámite de audiencia al presunto infractor.
Se va a producir, al estar el plazo ya casi vencido, la caducidad del procedimiento, por transcurso del plazo de 3 meses desde su inicio, hubo errores en las notificaciones que hicieron perder tiempo.
Vistos los arts. 25 y 95 LPACAP y las Sentencias del TS 23 de julio de 2020 y 24 de febrero de 2004; ¿cabría al iniciar el nuevo expediente sancionador incorporar el informe médico inicial y el informe del psicólogo, y calificar la infracción como muy grave?
Se insiste en que el informe del psicólogo deja muy clara que procede la calificación como muy grave, que hay afección seria a la salud por el ruido, pero dicho informe no se aportó inicialmente.
Respuesta
La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, establece en su art. 25 que:
- “1. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:
- b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95.
- Por su parte el art. 95. 3. LPACAP señala que “En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado”.
La doctrina del TS sobre la conservación de actuaciones en un procedimiento caducado se contienen en su Sentencia TS de 21 de noviembre de 2012, que:
- “Ahora bien, al declarar la caducidad la Administración ha de ordenar el archivo de las actuaciones (artículo 43.4 de la Ley 30/1992 en su redacción originaria; y artículo 44.2 de la misma Ley en la redacción ahora vigente), lo cual, rectamente entendido, comporta:
- a) Que el acuerdo de iniciar el nuevo expediente sancionador (si llega a producirse) puede y debe fundarse en los mismos documentos que, con el valor de denuncia, determinaron la iniciación del expediente caducado. De lo contrario carecería de sentido aquel mandato legal. Afirmación, esta primera, que cabe ver, entre otras, en las sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de fechas 1 de octubre de 2001 ( dos), 15 de octubre de 2001, 22 de octubre de 2001 y 5 de noviembre de 2001.
- b) Que en ese nuevo expediente pueden surtir efectos, si se decide su incorporación a él con observancia de las normas que regulan su tramitación, actos independientes del expediente caducado, no surgidos dentro de él, aunque a él se hubieran también incorporado. Concepto, éste, de actos independientes, que también cabe ver en las sentencias que acaban de ser citadas.
- c) Que no cabe, en cambio, que en el nuevo procedimiento surtan efecto las actuaciones propias del primero, esto es, las surgidas y documentadas en éste a raíz de su incoación para constatar la realidad de lo acontecido, la persona o personas responsables de ello, el cargo o cargos imputables, o el contenido, alcance o efectos de la responsabilidad, pues entonces no se daría cumplimiento al mandato legal de archivo de las actuaciones del procedimiento caducado.
- d) Que cabe, ciertamente, que en el nuevo procedimiento se practiquen otra vez las mismas actuaciones que se practicaron en el primero para la constatación de todos esos datos, circunstancias y efectos. Pero habrán de practicarse con sujeción, ahora y de nuevo, a los trámites y garantías propios del procedimiento sancionador y habrán de valorarse por su resultado o contenido actual y no por el que entonces hubiera podido obtenerse. Y
- e) Que por excepción, pueden surtir efecto en el nuevo procedimiento todas las actuaciones del caducado cuya incorporación solicite la persona contra la que se dirige aquél, pues la caducidad "sanciona" el retraso de la Administración no imputable al administrado y no puede, por ello, desenvolver sus efectos en perjuicio de éste”.
En el mismo sentido, se pronuncia la Sentencia del TSJ Madrid de 22 de abril de 2022, que cita la doctrina alegada por la entidad consultante en su FD 6:
- “En este caso, la sentencia de instancia cita con acierto la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de junio de 2014 (recurso 6525/2011), cuya doctrina es reproducida por la más reciente sentencia de 23 de julio de 2020 (recurso 166/2019), en virtud de la cual: "Ello nos plantea la controvertida cuestión de si pueden surtir efectos en el nuevo procedimiento reiniciado las pruebas obtenidas en el procedimiento caducado. A tal efecto, la jurisprudencia ha señalado ( STS de 9 de mayo de 2001, rec. 461/1999 ) que:
- "[...] el artículo 92.4 de la Ley 30/1992 comporta que la caducidad del expediente no impide que sea iniciado de nuevo en tanto no haya prescrito la infracción [...] Resulta, por lo demás, evidente que el acuerdo de reiniciar el expediente puede y debe fundarse en los mismos documentos que, con el valor de denuncia [...] determinaron la iniciación del expediente caducado [...] Por otra parte, la caducidad del expediente no determina la falta de efectos de los actos que tienen valor independiente, como son las actas e informes y documentos en los que se funda el acuerdo de inicio, respecto del cual se produjeron con anterioridad. Su incorporación al nuevo expediente determina que dichos documentos queden sujetos al régimen y efectos ligados a éste, sin perjuicio de la caducidad del anterior procedimiento y de su falta de efectos en éste [...]".
- Y en la STS 3ª, S 24 febrero 2004 afirmamos:
- "[...] Sabemos que la declaración de caducidad no impide la apertura de un nuevo procedimiento sancionador en tanto en cuanto la hipotética infracción que originó la incoación del procedimiento caducado no haya prescrito [...] Ahora bien, al declarar la caducidad la Administración ha de ordenar el archivo de las actuaciones [...] lo cual, rectamente entendido, comporta: a) Que el acuerdo de iniciar el nuevo expediente sancionador (si llega a producirse) puede y debe fundarse en los mismos documentos que, con el valor de denuncia, determinaron la iniciación del expediente caducado. De lo contrario carecería de sentido aquel mandato legal [...] b) Que en ese nuevo expediente pueden surtir efectos, si se decide su incorporación a él con observancia de las normas que regulan su tramitación, actos independientes del expediente caducado, no surgidos dentro de él, aunque a él se hubieran también incorporado [...] c) Que no cabe, en cambio, que en el nuevo procedimiento surtan efecto las actuaciones propias del primero, esto es, las surgidas y documentadas en éste a raíz de su incoación para constatar la realidad de lo acontecido, la persona o personas responsables de ello, el cargo o cargos imputables, o el contenido, alcance o efectos de la responsabilidad, pues entonces no se daría cumplimiento al mandato legal de archivo de las actuaciones del procedimiento caducado [...] d) Que cabe, ciertamente, que en el nuevo procedimiento se practiquen otra vez las mismas actuaciones que se practicaron en el primero para la constatación de todos esos datos, circunstancias y efectos. Pero habrán de practicarse con sujeción, ahora y de nuevo, a los trámites y garantías propios del procedimiento sancionador y habrán de valorarse por su resultado o contenido actual y no por el que entonces hubiera podido obtenerse. Y e) Que por excepción, pueden surtir efecto en el nuevo procedimiento todas las actuaciones del caducado cuya incorporación solicite la persona contra la que se dirige aquél, pues la caducidad "sanciona" el retraso de la Administración no imputable al administrado y no puede, por ello, desenvolver sus efectos en perjuicio de éste [...] la decisión contenida en aquel punto segundo de conservar actuaciones de carácter y con valor de prueba practicadas en el procedimiento caducado tras su incoación, y de conservarlas con el designio, como parece evidente, de que surtan efecto en el nuevo procedimiento sancionador que pueda incoarse, no es conforme con la interpretación antes expuesta sobre el significado del mandato legal de " archivo de las actuaciones.
- En definitiva, es posible que produzcan efectos en el nuevo procedimiento aquellos documentos, actas o informes que surgieron de forma independiente del expediente caducado, que no surgieron dentro de él, aunque se hubieran incorporado al mismo".
Pues bien, de acuerdo con lo expuesto, consideramos que, tanto el informe médico aportado por la denunciante, como el informe psicológico que establece la relación de causalidad de la enfermedad con el ruido, pueden considerarse informes que surgieron de forma independiente del expediente caducado, que no surgieron dentro de él, ya que no son consecuencia de las diligencias de prueba instruidas en el expediente caducado, por lo que, una vez incoado un nuevo procedimiento sancionador en base al mismo documento con valor de denuncia del previo expediente, pueden ser incorporados ambos al nuevo expediente sancionador en la fase de instrucción de prueba para calificar la gravedad de la infracción.
Conclusiones
1ª. A tenor de los arts. 25 y 95.3 LPACAP en el caso de que se decrete la caducidad de un procedimiento sancionador, si es posible la iniciación de uno nuevo por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad; si bien, y en todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado.
2ª. Existe una doctrina pacífica del TS sobre la conservación de actuaciones en un procedimiento caducado que se contiene en su Sentencia de 21 de noviembre de 2012 y de 18 de junio de 2014.
3ª. De acuerdo con la misma, consideramos que, tanto el informe médico aportado por la denunciante, como el informe psicológico que establece la relación de causalidad de la enfermedad con el ruido, pueden considerarse informes que surgieron de forma independiente del expediente caducado, que no surgieron dentro de él, ya que no son consecuencia de las diligencias de prueba instruidas en el expediente caducado, por lo que, una vez incoado un nuevo procedimiento sancionador en base al mismo documento con valor de denuncia del previo expediente, pueden ser incorporados ambos al nuevo expediente sancionador en la fase de instrucción de prueba para calificar la gravedad de la infracción.
