Actuación de los diferentes órganos municipales a la vista de la convocatoria de elecciones locales

Planteamiento

Teniendo en cuenta que las próximas elecciones municipales se van a realizar el próximo 28 de mayo, ¿cuál es la fecha en la que se puede convocar la última JGL o pleno antes de las elecciones? ¿Hasta cuándo tienen potestad estos órganos para tomar acuerdos?

Respuesta

Para contestar a la consulta planteada, debemos diferenciar dos periodos de tiempo dentro del proceso electoral local a estos efectos. En primer lugar, debemos considerar el periodo que trascurre desde la convocatoria de las elecciones hasta el día inmediatamente anterior a la celebración de las votaciones y, en segundo lugar, desde el día en que se celebra la jornada electoral, hasta el inmediatamente anterior al determinado legalmente para la constitución de las nuevas corporaciones locales, formadas por las personas que han sido elegidas para el siguiente mandato corporativo.

Con respecto al primero de los periodos descritos, el art. 50 de la LO 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General -LOREG-, dispone expresamente:

• “2. Desde la convocatoria de las elecciones y hasta la celebración de las mismas queda prohibido cualquier acto organizado o financiado, directa o indirectamente, por los poderes públicos que contenga alusiones a las realizaciones o a los logros obtenidos, o que utilice imágenes o expresiones coincidentes o similares a las utilizadas en sus propias campañas por alguna de las entidades políticas concurrentes a las elecciones.

• 3. Asimismo, durante el mismo período queda prohibido realizar cualquier acto de inauguración de obras o servicios públicos o proyectos de éstos, cualquiera que sea la denominación utilizada, sin perjuicio de que dichas obras o servicios puedan entrar en funcionamiento en dicho periodo”.

Debido a las implicaciones que presenta esta limitación legal, ha sido necesaria una progresiva interpretación de su alcance, con el objeto de definir los contornos difusos que pueden existir en relación con la posible afección a lo dispuesto en este artículo por las diferentes actuaciones realizadas por la administración durante el periodo electoral. En concreto, la Instrucción 2/2011, de 24 de marzo, de la Junta Electoral Central, sobre interpretación del art. 50 LOREG, en relación al objeto y los límites de las campañas institucionales y de los actos de inauguración realizados por los poderes públicos en periodo electoral, indica literalmente en su punto 3.2 que:

• “2. No se consideran incluidas en la prohibición establecida en el artículo 50.3 de la LOREG, las inauguraciones institucionales por autoridades de eventos de carácter comercial, industrial, profesional, económico, cultural, deportivo o lúdico, tales como congresos, ferias de muestras, festivales o fiestas populares, que se celebren de forma regular y periódica en fechas coincidentes con un periodo electoral, siempre que ni en la organización del evento ni en las intervenciones se contengan alusiones a las realizaciones o a los logros de las autoridades intervinientes, ni tampoco se induzca, directa o indirectamente, mediata o inmediatamente, el sentido del voto de los electores”.

Conforme a esta interpretación, se puede extraer la conclusión de que lo que realmente pretende imponer la LOREG es la no difusión de actos o eventos de los poderes públicos, de tal modo que puedan tener como objeto la promoción o difusión con vista en la próxima celebración electoral. Por lo tanto, no impide o limita que la administración desarrolle su gestión ordinaria, incluida la tramitación de todas aquellas cuestiones relativas al ámbito de sus competencias y la puesta en servicio de nuevos servicios u obras públicas.

Con arreglo a esta interpretación, la consulta “Elecciones municipales. ¿Puede celebrarse acto público de firma de convenios de subvenciones en el Salón de Sesiones del Ayuntamiento dos semanas antes de las elecciones?”, sostiene que no existe inconveniente legal en la firma de convenios de subvenciones durante este periodo, como actuaciones finales de un procedimiento administrativo, establecido y convocado previamente. En tal sentido, se interpreta que la mera formalización de los convenios, mientras no se publicite como realización o logro de carácter político, no tiene que ser más que un acto de administración ordinaria, similar al reconocimiento de una factura a un proveedor. Al contrario, el problema estará en si el grupo político responsable introduce en su publicidad electoral alusiones al logro obtenido en materia de subvenciones, pues entonces, además de evidenciarse que se considera como tal logro, se emplearían expresiones coincidentes o similares a las utilizadas en sus propias campañas por alguna de las entidades políticas.

En similares términos, la consulta “Elecciones municipales. ¿Puede el ayuntamiento organizar actividades durante el periodo electoral?”, analiza esta cuestión desde el punto de vista de la posibilidad de organizar eventos culturales de diferente consideración, llegando a la conclusión de que podrán ser celebrados los que, por cualquier motivo, deban desarrollarse durante dicho periodo, siempre que no se aproveche para introducir mensajes o proclamas tendentes a influir en el proceso electoral. De este modo, se apunta que, como criterio para analizar la adaptación de estos eventos a las exigencias de la normativa electoral, se puede apelar a su previsión o recurrencia temporal, como elemento objetivo por el que poder determinar su procedencia.

Aplicando lo expuesto a las cuestiones planteadas, podemos afirmar que los diferentes órganos de la entidad local pueden celebrar sesiones y adoptar cualquier acuerdo con arreglo a sus respectivas competencias, debido a que en este periodo la limitación existente se impone exclusivamente a efectos de su publicidad o difusión.

Al contrario, en lo que respecta al segundo de los periodos, el art. 194 LOREG dispone:

• “1. El mandato de los miembros de los Ayuntamientos es de cuatro años, contados a partir de la fecha de su elección, en los términos previstos en el artículo 42, apartado 3, de esta Ley Orgánica.

• 2. Una vez finalizado su mandato los miembros de las Corporaciones cesantes continuarán sus funciones solamente para la administración ordinaria hasta la toma de posesión de sus sucesores, en ningún caso podrán adoptar acuerdos para los que legalmente se requiera una mayoría cualificada”.

Conforme a este artículo, redactado en términos similares al art. 39 del RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-, podemos diferenciar este periodo del anterior, debido a que en este caso sí se imponen limitaciones de actuación de los órganos municipales, ya sea directamente al excluir la posibilidad de adoptar acuerdos que requieran mayoría cualificada, o de forma implícita, al determinar que la actuación de los miembros de la corporación saliente es solo a efectos de administración ordinaria.

Sobre esta cuestión, se recomienda la lectura del artículo “El cese de las Corporaciones Locales: limitaciones propias del período de administración ordinaria tras el proceso electoral”, en el que se analizan las cuestiones relativas a este periodo de administración ordinaria de los miembros de las entidades locales, una vez finalizado su mandato corporativo, aludiendo de forma específica a los diferentes tipos de acuerdos que pueden o no ser adoptados durante este periodo en el que los miembros de la corporación se encuentran en funciones. En concreto, el autor de este magnífico artículo introduce el estudio de este tema mediante la siguiente reflexión inicial:

• “...el término «administración ordinaria» al que deben limitar su gestión las Corporaciones Locales salientes alude a un concepto jurídico indeterminado. Es por ello que conviene esclarecer qué actos y acuerdos se pueden adoptar válidamente durante este período, teniendo en cuenta que es complicado establecer una relación apriorística completa de tales supuestos. (...) En todo caso, consideramos que puede citarse un catálogo de asuntos que, sin temor a equivocarnos, pueden entenderse comprendidos dentro del ámbito propio de una Corporación Local en funciones (...).

• En los municipios de régimen común la mayoría de los actos que pueden ser válidamente adoptados durante este período se incluyen dentro de la esfera competencial del Alcalde, si bien debemos recordar que, como hemos señalados anteriormente, las limitaciones propias del ejercicio en funciones tras las elecciones vinculan a todos los órganos de gobierno de las Entidades Locales...”.

Por lo tanto, debemos entender que la administración ordinaria debe comprender la realización de actuaciones de gestión que no limiten, condicionen o vinculen a la próxima corporación, por lo que no pueden exceder de lo que correspondería al mantenimiento del funcionamiento de los diferentes servicios y áreas de gestión de la entidad local. En este sentido, se suele citar como ejemplo la Sentencia del TSJ de Andalucía, de 10 de marzo de 2005, que sobre esta cuestión afirma:

• “...ninguno de los preceptos que invoca la recurrente como infringidos impiden que el Alcalde en funciones, en su calidad de Presidente de la Corporación municipal, suscriba contratos laborales para atender de forma temporal servicios públicos necesarios de carácter permanente, como sin duda lo son los de limpieza de las dependencias municipales, tratándose, por el contrario, de un acto de administración ordinaria para el que la Corporación cesante está legalmente autorizada por el art.39.2 del RD 2568/1986 de 28 de noviembre sobre Organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades Locales”.

Conclusiones

1ª. Conforme a lo dispuesto en el art. 50 LOREG, desde la convocatoria de elecciones y hasta su celebración, se prohíbe cualquier acto de inauguración de obras o servicios públicos o proyectos de éstos, cualquiera que sea la denominación utilizada, sin perjuicio de que dichas obras o servicios puedan entrar en funcionamiento durante dicho periodo.

2ª. De acuerdo con el alcance de esta limitación, en este periodo no se prohíbe la adopción de acuerdos relativos a ninguna materia de competencia local, por lo que se podrán realizar todas las actuaciones precisas para el impulso y resolución de los diferentes procedimientos administrativos. En todo caso, para no incurrir en infracción de la normativa electoral, se deberá evitar cualquier tipo de difusión o acto conmemorativo que pudiera ser considerado como de posible influencia en el proceso electoral a celebrar.

3ª. Al contrario, a partir de la celebración de las elecciones y hasta la constitución de la nueva corporación, los miembros salientes se encuentran en funciones, por lo que solo podrán realizar actuaciones de administración ordinaria, no pudiendo adoptar, en ningún caso, acuerdos que requieran mayoría cualificada para su aprobación.