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Tribunal Supremo Sala 3ª, sec. 5ª, S 31-10-2017, nº 1651/2017, rec. 1237/2016

ROJ: STS 3836:2017, ECLI: ES:TS:2017:3836

Pte: Fernández Valverde, Rafael

 
ANTECEDENTES DE HECHO 

PRIMERO.- Ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña se ha seguido recurso contencioso-administrativo 502/2010, promovido por la entidad Investigaciones y Explotaciones Agrícolas y Urbanas, S. L., en el que ha sido parte demandada la Generalidad de Cataluña, contra el Acuerdo adoptado por la Comisión Territorial de Urbanismo de Gerona, en su sesión de 29 de septiembre de 2010, por medio del cual fue denegada la aprobación definitiva de la Modificación del Plan Especial Urbanístico del Catálogo de Masías y Casas Rurales, promovido por el Ayuntamiento de Palafrugell.

SEGUNDO.- Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 29 de enero de 2016, cuyo fallo es del tenor literal siguiente:

"DESESTIMAR el presente recurso contencioso-administrativo ordinario núm 502/2010, promovido por Investigaciones y Explotaciones Agrícolas y Urbanas, SL contra el Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya (en la actualidad, Departament de Territori i Sostenibilitat), a propósito del Acuerdo adoptado el día 29 de septiembre de 2010 por la Comissió Territorial d'Urbanisme de Girona, en méritos del cual fue denegada la aprobación definitiva de la modificación del Plan especial urbanístico del catálogo de masías y casas rurales, promovido por el Ilmo Ayuntamiento de Palafrugell a instancias de la actora.

Sin costas".

TERCERO.- Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad Novainexa, S. L. presentó escrito preparando el recurso de casación, que fue tenido por preparado mediante diligencia de ordenación de 31 de marzo de 2016, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO.- Emplazadas las partes, la representación procesal de la entidad Novainexa, S. L. compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 25 de mayo de 2016 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los argumentos que consideró oportunos, solicitó a la Sala dicte sentencia que estime los motivos de casación expuestos, casando y anulando la recurrida.

QUINTO.- Por providencia de 7 de julio de 2016 se pone de manifiesto a las partes para alegaciones por diez días, la posible causa de inadmisión parcial de los motivos primero, segundo y tercero del escrito de interposición del presente recurso presentado por la entidad recurrente; dictándose Auto por esta Sala en fecha 1 de diciembre de 2016 acordando la inadmisión de los motivos primero, segundo y tercero del recurso de casación, así como la admisión de los motivos cuarto y quinto.

Por diligencia de ordenación de 9 de febrero de 2017 se ordena entregar copia del escrito de interposición del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse, lo que llevó a cabo el letrado de los servicios jurídicos de la Generalidad de Cataluña mediante escrito presentado en fecha 29 de marzo de 2017.

SEXTO.- Por providencia de 29 de junio de 2017 se señaló para votación y fallo el día 10 de octubre de 2017, fecha en la que se inicia la deliberación, habiendo continuado la misma hasta el 25 de octubre de 2017.

SÉPTIMO.- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

PRIMERO.- Se impugna en el presente Recurso de Casación 1237/2016 interpuesto por la entidad Novainexa, S. L. (antes Investigaciones y Explotaciones Agrícolas y Urbanas, S. L.), contra la sentencia desestimatoria dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en fecha 29 de enero de 2016, en el Recurso Contencioso-administrativo 502/2010 formulado por la misma recurrente contra el Acuerdo adoptado por la Comisión Territorial de Urbanismo de Gerona, en su sesión de 29 de septiembre de 2010, por medio del cual fue denegada la aprobación definitiva de la Modificación del Plan Especial Urbanístico del Catálogo de Masías y Casas Rurales, promovido por el Ayuntamiento de Palafrugell.

SEGUNDO.- Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo formulado por la entidad Novainexa, S. L. y, se fundamentó para ello, en síntesis, y, por lo que en el recurso de casación interesa, en las siguientes consideraciones ---limitadas exclusivamente a los motivos admitidos---, dadas en respuesta al escrito de demanda de la Ayuntamiento:

A) En el Fundamento Jurídico Primero la sentencia de instancia concreta, en los siguientes términos el objeto, las partes y las pretensiones del recurso deducido en la instancia:

"A través de los presentes autos INVESTIGACIONES Y EXPLOTACIONES AGRÍCOLAS Y URBANAS, SL (INEXA) ha impugnado el Acuerdo adoptado el día 29 de septiembre de 2010 por la COMISSIÓ TERRITORIAL D'URBANISME DE GIRONA (CTU), en méritos del cual fue denegada la aprobación definitiva de la modificación del Plan especial urbanístico del catálogo de masías y casas rurales (en lo sucesivo, MPE), promovido por el ILMO AYUNTAMIENTO DE PALAFRUGELL a instancias de la hoy demandante.

Con esa modificación, se perseguía incorporar al citado catálogo una construcción conocida como "Els Galliners", sita en la calle Pireu del paraje denominado Puig de Rais, suelo no urbanizable (SNU), núcleo de Llafranc, término municipal de Palafrugell. Construcción, ésta, propiedad de la entidad actora y que en el pasado había sido una dependencia auxiliar del denominado "Mas Pastora", combinándose en la misma, según parece, usos directamente agrarios (su propia denominación parecería indicarlo así) y el uso habitacional del que se habría beneficiado el antiguo "masover" de la explotación.

La CTU consideró que la construcción de autos no cumplía los requisitos legales de rigor para poder verse incorporada al catálogo a título de casa rural susceptible de reconstrucción o de rehabilitación para usos residenciales o habitacionales, tal como pretendía la hoy demandante; sin perjuicio -cabe añadir- de que la construcción de autos pudiese verse recuperada por su tipología de uso rural, sin posibilidad -eso sí- de ser destinada a usos residenciales.

Ante este Tribunal INEXA ha persistido en su propósito inicial y ha solicitado que se dicte Sentencia declarando la nulidad o anulabilidad del Acuerdo impugnado; y aunque no se nos dice en el suplico de la demanda, se sobreentiende que el propósito de la misma es que, amén de alguna de las declaraciones a las que acabamos de hacer alusión, reconozcamos el derecho de INEXA a ver aprobada definitivamente la MPE o, en la peor de las hipótesis, dispongamos la retroacción de las actuaciones en vía administrativa, para así mejor fundamentar -la recurrente- el expediente de planeamiento.

Se trata, al cabo, de pretensiones a las que se ha opuesto el DEPARTAMENT DE TERRITORI I SOSTENIBILITAT DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA (DTS) y que, habida cuenta de los términos en que las partes han planteado o delimitado la controversia, deberán llevarnos a tener que despejar las siguientes incógnitas:

1: Grado de afectación del principio de autonomía local.

2: Grado de motivación del Acuerdo impugnado.

3: Grado de adaptación de la construcción de autos a los requisitos legales de aplicación al caso.

A la vista de las cuestiones a tratar, no será preciso glosar con detalle los argumentos de las partes enfrentadas, porque los mismos se desprenden sin dificultad de la enumeración temática precedente".

B) Y, en el Fundamento Jurídico Segundo la sentencia responde a la primera de las argumentaciones impugnatorias esgrimidas por la recurrente, cual fue la compatibilidad del Acuerdo impugnado con el principio constitucional de autonomía local:

"La Sala no puede compartir la tesis de que la catalogación rechazada por la CTU habría afectado exclusivamente o sustancialmente a intereses de carácter municipal o local. Esto último, hasta el punto de tenerse que ver cercenada la capacidad de la CTU para controlar eficazmente la legalidad del expediente de planeamiento. De tenerse que ver cercenada - siempre según la actora- ante la necesidad de declinar en favor del Ayuntamiento de Palafrugell (que secundó la iniciativa de INEXA) la tarea de integrar los "conceptos jurídicos indeterminados" empleados por el texto refundido de 2005 de la Llei d'urbanisme -TRLU- (norma aplicable al caso) en sede de catalogación de masías y casas rurales.

Y discrepamos en este punto de la tesis de la recurrente, en primer lugar porque, en cuanto al control de legalidad se refiere, la CTU siempre habría estado en condiciones de rechazar interpretaciones de la Ley que fueran arbitrarias, abiertamente torcidas o rayanas en el absurdo. Y en segundo lugar, porque bajo el nuevo paradigma que vino a representar la Llei d'urbanisme de 2002 (perpetuado, el tal paradigma, por los textos refundidos subsiguientes), forzoso será corroborar la encomienda legal que recibió la Administración de la Generalitat de Catalunya en orden a proteger de forma muy especial el SNU; y ello, al objeto de evitar su transformación inadecuada o irresponsable.

Tenemos un ejemplo palpable de lo dicho en el art 50.1 TRLU (supeditación de la autorización de proyectos de reconstrucción o rehabilitación de masías y casas rurales a la emisión de un informe favorable por parte de la CTU). También lo tenemos en el art 56.1.c (posibilidad de establecer medidas específicas de protección del SNU a través de los Planes directores autonómicos). Y en la misma línea, podríamos traer a colación, por añadidura, las facultades concurrentes que en materia de protección de la legalidad urbanística le atribuía el TRLU a la Administración autonómica, para la persecución de las irregularidades graves y muy graves, no pocas de ellas asociadas al SNU. Luego, menester será reconocer que en un asunto tan vinculado al uso racional del SNU como es el relativo a la reconstrucción o rehabilitación de masías y casas rurales, la Administración autonómica ostentaba (y sigue ostentando) un interés propio y concurrente, pero de alcance superior al propiamente municipal. Interés autonómico que justificaba que el control de legalidad de un expediente como el de autos, se ejercitase con la máxima intensidad posible.

No cabrá, pues, oponer a lo dicho hasta ahora, por ejemplo una Sentencia del Tribunal Supremo datada en 1995. Data en 1995 y relacionada con un régimen de catalogación anterior y muy distinto del que ahora nos ocupa; o los preceptos de la legislación básica y autonómica sobre régimen local, que en términos abiertos se limitan a reconocer el derecho de los municipios a ostentar competencias en materia de planeamiento urbanístico, encomendando a la legislación sectorial su concreción. No en vano, la autonomía municipal podría resumirse en el derecho de los Ayuntamientos a ejercitar sus potestades en un amplio elenco de materias; pero bajo la premisa de que la medida de esas potestades, siempre venga determinada por la mayor o menor intensidad de los intereses locales, puestos, éstos, en relación con los intereses públicos de carácter supramunicipal o supralocal que también se hallen presentes (ver, por todas, la STC 240/2006, de 20 de julio). Y, siendo así las cosas, no parece que el mero control de legalidad ejercitado en nuestro caso por la CTU, pueda considerarse desmesurado o desproporcionado, o contrario a una autonomía local bien entendida".

TERCERO.- Contra esa sentencia ha interpuesto la parte recurrente recurso de casación, en el cual esgrimió cinco motivos de impugnación, de los que, como se ha expresado, sólo el cuarto y el quinto fueron admitidos por la Sección Primera de esta Sala mediante Auto de 1º de diciembre de 2016, y que procesalmente fueron encausados al amparo del apartado d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate:

En el cuarto motivo se denuncia la infracción de los artículos 137 y 140 de la Constitución Española, el 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las bases de régimen local, así como los artículos 12 y 53 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), que se consideran de aplicación para resolver las cuestiones objeto del debate, en cuanto la sentencia recurrida considera que la resolución recurrida no vulnera el principio de autonomía local, cuando en realidad han sido quebrantadas por la Administración autonómica las competencias municipales en materia de aprobación del planeamiento urbanístico; dicho principio se erige hoy como uno de los principios estructurantes básicos de nuestro Ordenamiento jurídico, como ha señala do la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que cita y reproduce. Igualmente, se expresa, es un principio fundamental por el que los entes locales gozan de un amplio margen de actuación en la determinación y conformación de los aspectos que le son propios, sin que las Administraciones de ámbito territorialmente superior puedan, con carácter general, incidir en tales aspectos, como son los de ámbito estrictamente municipal, no reglados y en los que el Ayuntamiento cuenta con amplia discrecionalidad y oportunidad. De conformidad con ello, tal principio ha sido vulnerado por la Comisión Territorial de Urbanismo de Gerona al denegar la aprobación definitiva de la propuesta del Ayuntamiento de Palafruguell, al no haberse limitado a un control de estricta legalidad y haber sustituido el criterio municipal, ya que la cuestión decidida carece de incidencia alguna supralocal.

Por su parte, el quinto motivo ---que, en realidad, es una continuación del anterior--- se fundamenta en la infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo en materia de control de la legalidad por parte de los órganos encargados de la aprobación definitiva del planeamiento urbanístico, que igualmente se considera de aplicación para resolver las cuestiones objeto del debate. En concreto, se señala que la sentencia de instancia ha vulnerado la reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo (cita y reproduce la STS de 22 de julio de 2011) que consagra el principio de autonomía local en materia de planeamiento urbanístico, ya que la tramitación y aprobación del planeamiento urbanístico es un ámbito de competencias compartido en el cual la Administración autonómica ha de ser especialmente respetuosa con la actividad de los Entes Locales, puesto que el ámbito competencial de estos últimos no se manifiesta en una lista cerrada, sino en lo que el Tribunal Constitucional ha venido en llamar "garantía institucional", concepto jurídico indeterminado cuyo ámbito es diferente en función de la materia a tratar. En concreto, considera la recurrente que la propuesta municipal, tras el análisis de "razones de índole arquitectónico, histórico, medioambiental, paisajístico y social" de Els Galliners ---para su catalogación como masía o casa rural--- no pueden ser cuestionadas por la Comisión Territorial autonómica, ni conformado por la sentencia de instancia impugnada, ya que los intereses supralocales, en el supuesto de autos, no existen.

Ambos motivos pueden ser respondidos de forma conjunta y deben serlo en forma desestimatoria.

CUARTO.- A propósito del principio de autonomía local debemos comenzar recordando que la consagración de tal principio se contiene, desde una perspectiva constitucional, en los artículos 137 y 140.1 de la Constitución Española de 1978, constituyendo dichos preceptos el núcleo central en torno al cual van a girar las diferentes relaciones interadministrativas que se producen entre las diversas Administraciones españolas. Con posterioridad, sería la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL) la que, en aplicación de tal principio, articularía tales relaciones. El principio aparece configurado como una garantía institucional, reconocida por la Constitución Española a las entidades locales, mediante el mecanismo jurídico-distributivo de la atribución a las mismas de una serie de competencias, con la finalidad de poder gestionar sus particulares intereses, y que serán consideradas como propias de tales entidades, que las ejercerán bajo su exclusiva responsabilidad, y que, también exclusivamente, serán sometidas al control jurisdiccional.

Tales preceptos, constitucionales y legales, darían lugar a una evolutiva jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, de la que debemos dejar constancia, y que, en gran medida, se produciría en torno a los mecanismos de control legalmente previstos en relación con dichas relaciones interadministativas.

En la STC 51/2004, de 13 de abril, se ha recordado la doctrina ya contenida en la STC 159/2001, de 5 de julio (F. 4), según la cual:

"En definitiva, la autonomía local consagrada en el art. 137 CE (con el complemento de los arts. 140 y 141 CE) se traduce en una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, núcleo que debe necesariamente ser respetado por el legislador (estatal o autonómico, general o sectorial) para que dichas Administraciones sean reconocibles en tanto que entes dotados de autogobierno. En la medida en que el constituyente no predeterminó el contenido concreto de la autonomía local, el legislador constitucionalmente habilitado para regular materias de las que sea razonable afirmar que formen parte de ese núcleo indisponible podrá, ciertamente, ejercer en uno u otro sentido su libertad inicial de configuración, pero no podrá hacerlo de manera que establezca un contenido de la autonomía local incompatible con el marco general perfilado en los arts. 137, 140 y 141 CE. So pena de incurrir en inconstitucionalidad por vulneración de la garantía institucional de la autonomía local, el legislador tiene vedada toda regulación de la capacidad decisoria de los entes locales respecto de las materias de su interés que se sitúe por debajo de ese umbral mínimo que les garantiza su participación efectiva en los asuntos que les atañen y, por consiguiente, su existencia como reales instituciones de autogobierno".

Pues bien, esta misma citada STC 51/2004, de 13 de abril ---analizando, en concreto, si se vulneraba la autonomía local con la atribución, a la Administración autonómica de Cataluña, en lugar de a los Ayuntamientos, de la competencia de aprobación definitiva del planeamiento derivado, que se contenía en el artículo 50 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio ---, añadía:

"Este precepto no se consideró inconstitucional. Se argumentó en aquella ocasión que, aunque el art. 25.2 d) LBRL establezca que el municipio ejercerá competencias en las materias de ordenación, gestión y disciplina urbanística, son las «Comunidades Autónomas quienes, en el ejercicio de su competencia urbanística exclusiva, determin(a)n el nivel de participación de los municipios en la elaboración de los instrumentos de planeamiento» (con cita de la STC 61/1997, de 20 de marzo, F. 25). Por otra parte, según el art. 58.2 LBRL «las Administraciones competentes en materia de aprobación de planes deberán necesariamente otorgar a las restantes (en este caso a los entes locales) algún tipo de participación que permita armonizar los intereses públicos afectados», pero «ni de la Constitución ni de aquellos preceptos de la legislación estatal (LBRL) que integren el bloque de la constitucionalidad se deduce cuál deba ser la intensidad o la medida concreta de las competencias que respecto de (determinados Planes) deba atribuirse en la legislación autonómica sectorial a los entes locales (redacción inicial o fase preparatoria, audiencia previa, informe vinculante o no, participación en organismos mixtos, etc.)». En aquel caso se consideró que las atribuciones conferidas a la entidad local en las primeras fases del procedimiento de aprobación del plan eran «competencias municipales relevantes y reconocibles en la ordenación y en el planeamiento urbanístico»; y que, por tanto, el precepto cuestionado respetaba las exigencias de la garantía de la autonomía local".

En su Fundamento Jurídico 12 se añade:

"La decisión sobre la configuración del asentamiento urbano municipal en que consiste el plan urbanístico ---marco regulador del espacio físico de la convivencia de los vecinos--- es una tarea comprendida prioritariamente en el ámbito de los intereses del municipio; y sobre aquella decisión se proyectan, por tanto, de forma especialmente intensa las exigencias de la autonomía municipal. Si en el procedimiento de elaboración del planeamiento urbanístico las Leyes reguladoras de la materia prevén la intervención ---de alcance diverso--- de otras Administraciones públicas es porque, con carácter general, aquella decisión puede afectar también a intereses cuya gestión constituye el objeto de competencias atribuidas a otras organizaciones jurídico-públicas distintas del municipio. También se justifica la mencionada intervención de otros sujetos públicos distintos de la Administración municipal por las exigencias del principio de colaboración que aconseja la audiencia, el intercambio de información y la ponderación de intereses ajenos ( art. 4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA) y por los controles de legalidad que, de conformidad con la Constitución pueden ejercer, en el ámbito del urbanismo, las Comunidades Autónomas sobre las entidades locales.

Esta imbricación de intereses diversos que se proyectan sobre el mismo territorio municipal se soluciona en la LBRL con fórmulas como la participación o integración de las entidades locales en procedimientos que tramita y resuelve la Comunidad Autónoma cuando «la naturaleza de la actividad de que se trate haga muy difícil o inconveniente una asignación diferenciada y distinta de facultades decisorias» (art. 62 LBRL), o la participación de las entidades locales en procedimientos de aprobación de instrumentos de planeamiento que son formulados y aprobados por otras Administraciones, siempre que exista la necesidad de «armonizar los intereses públicos afectados» (art. 58.2 LBRL).

Pero esta regulación de las relaciones interadministrativas no ha de oscurecer el principio de que la ordenación urbanística del territorio municipal es tarea que fundamentalmente corresponde al municipio, y que la intervención de otras Administraciones se justifica sólo en la medida en que concurran intereses de carácter supramunicipal o controles de legalidad que, de conformidad con el bloque de la constitucionalidad, se atribuyen a las Administraciones supraordenadas sobre las inferiores".

Por su parte, más recientemente, la STC 252/2005, de 11 de octubre, ha resumido y reiterado la tradicional línea jurisprudencial en relación con la autonomía local y su garantía institucional:

"Es doctrina reiterada que la autonomía local reconocida en los arts. 137 y 140 de la Constitución «se configura como una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el "derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias. Para el ejercicio de esa participación en el gobierno y administración en cuanto les atañe, los órganos representativos de la comunidad local han de estar dotados de las potestades sin las que ninguna actuación autonómica es posible" ( STC 32/1981, F. 4). A esta misma concepción responde el art. 2.1 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, según el cual "para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas... deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos"» ( STC 40/1998, de 19 de febrero, F. 39).

La Constitución, en todo caso, no asegura a las corporaciones locales un ámbito de competencias determinado, no pudiendo hablarse de «intereses naturales de los entes locales» ( STC 32/1981, de 28 de julio, F. 4), sino que, más allá del contenido mínimo consistente en un derecho de intervención en los asuntos de su competencia, «la autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal, que permite, por tanto, configuraciones legales diversas, válidas en cuanto respeten aquella garantía institucional» ( STC 170/1989, de 19 de octubre, F. 9), correspondiendo a la Ley la determinación concreta del contenido de la autonomía local, respetando el núcleo esencial de la garantía institucional de dicha autonomía ( SSTC 259/1988, de 22 de diciembre; 214/1989, de 21 de diciembre; y 46/1992, de 2 de abril) y sin romper con la «imagen comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace» ( STC 32/1981, F. 3)".

Debemos destacar la existencia de un dato sociológico que pudiera haber influido en la potenciación de un mayor control sobre la autonomía local por parte del Estado y de las Comunidades Autónomas, cual ha sido la estrecha relación entre las amplias interpretaciones jurisprudenciales del concepto de autonomía local y el evidente incremento de corrupción urbanística municipal. Tal evolución jurisprudencial ---dirigida a reducir la discrecionalidad municipal urbanística--- tendría su fundamento en la concurrencia, junto a los expresados intereses locales, de otros ---respecto del mismo espacio o territorio--- de carácter supramunicipal, que podría resultar afectados por las, decisiones municipales.

En tal sentido la tan citada STC 51/2004, de 13 de abril, ya apuntaba en su Fundamento Jurídico 22 que "... aun cuando las exigencias de la autonomía local se proyectan intensamente sobre las decisiones en materia de planeamiento urbanístico, tarea que corresponde fundamentalmente al municipio, las Leyes reguladoras de la materia pueden prever la intervención de otras Administraciones en la medida en que concurran intereses de carácter supramunicipal o controles de legalidad que se atribuyan, de conformidad con el bloque de constitucionalidad, a las Administraciones supraordenadas".

Más recientemente, la STC 240/2006, de 20 de julio ---resolviendo por primera vez un conflicto suscitado en defensa de la autonomía local--- reiterando la doctrina contenida en las SSTC 32/1981, F. 4; 170/1989, de 19 de octubre, F. 9; 40/1998, de 19 de febrero, F. 39; 159/2001, de 5 de julio; 51/2004, de 13 de abril, F. 9, y 252/2005, de 11 de octubre, F. 4, ha supuesto un cambio evolutivo en la anterior jurisprudencia, ya que, de conformidad con la doctrina que se expresa, la LBRL ya no va ocupar en el conjunto del Ordenamiento jurídico una posición distinta de las demás Leyes ordinarias del Estado, ya que la legislación sectorial puede establecer disposiciones contrarias a la LBRL sin que resulten inconstitucionales; esto es, que los mecanismos de control de las Administraciones estatal y autonómicas previstos en la citada LBRL pueden ser ---sin incidir en inconstitucionalidad--- complementados o modificados por las diferentes leyes sectoriales que el Estado pueda promulgar en defensa de intereses supralocales, pero sin que tal posibilidad se extienda a las Comunidades Autónomas dado el "carácter básico del sistema de controles de la LBRL por lo que no podía ser alterado por las leyes autonómicas".

En concreto, en la citada la STC 240/2006, de 20 de julio, se decía: "Para determinar si los preceptos impugnados han vulnerado o no la autonomía municipal de la ciudad de Ceuta debemos comenzar recordando nuestra doctrina según la cual la autonomía local se proyecta sobre intereses locales y competencias municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios sobre el cual, por tanto, se extienden sus competencias ( STC 40/1998, de 19 de febrero, F. 39). A efectos del enjuiciamiento a efectuar ahora ha de tenerse presente la consolidada doctrina, sintetizada en la STC 159/2001, de 5 de julio, F. 4, según la cual la Administración territorial a la que el constituyente encomendó la competencia normativa en urbanismo (las Comunidades Autónomas, según el art. 148.1.3 CE, pero también el Estado, cuando resulte habilitado al efecto por otros títulos competenciales) está legitimada para regular de diversas maneras la actividad urbanística y para otorgar en ella a los entes locales, y singularmente a los municipios, una mayor o menor presencia y participación en los distintos ámbitos en los cuales tradicionalmente se divide el urbanismo (planeamiento, gestión de los planes y disciplina), siempre que respete ese núcleo mínimo identificable de facultades, competencias y atribuciones (al menos en el plano de la ejecución o gestión urbanística) que hará que dichos entes locales sean reconocibles por los ciudadanos como una instancia de toma de decisiones autónoma e individualizada.

Frente a la primera alegación de la ciudad promotora del conflicto, según la cual el Estado carecería de competencias en materia de planeamiento urbanístico en Ceuta, debemos empezar recordando nuestra doctrina sobre la autonomía local constitucionalmente garantizada y su relación con el planeamiento urbanístico, contenida en la STC 159/2001, de 5 de julio, F. 12, y luego reproducida en la STC 51/2004, de 13 de abril, F. 10. Dicha doctrina parte de la afirmación contenida en la STC 61/1997, de 20 de marzo, según la cual la regulación de los planes de ordenación urbana se inserta en la competencia sobre urbanismo, y ésta es exclusiva de las Comunidades Autónomas, quienes, «en el ejercicio de su competencia urbanística exclusiva, (determinan) el nivel de participación de los municipios en la elaboración de los instrumentos de planeamiento» (F. 25), siguiendo el criterio básico adoptado por el art. 2 LBRL de remitir tal determinación al legislador sectorialmente competente por razón de la materia. Pues bien, «lo que se exige a los legisladores autonómicos y estatal es que respeten la garantía mínima y reconocible de participación» ( STC 159/2001, F. 12, con cita de la STC 109/1998, de 21 de mayo, F. 7) en el proceso de elaboración del planeamiento, ya que la Constitución no establece ni precisa cuál deba ser el haz mínimo de competencias que, para atender a la gestión de los respectivos intereses, debe el legislador atribuir a los entes locales ( STC 109/1998, F. 2). De ello se concluyó que la norma según la cual los municipios no tienen competencias en la fase de aprobación definitiva de un tipo especial de planes no es contraria a la autonomía local, puesto que ésta sólo obliga «a que existan competencias municipales relevantes y reconocibles en la ordenación y en el planeamiento urbanístico», y la norma cuestionada «no elimina toda participación de los Ayuntamientos en el proceso de elaboración y aprobación del planeamiento derivado», puesto que les atribuye «competencias esenciales en relación con el planeamiento, concretamente en sus dos primeras fases de aprobación inicial y provisional» ( STC 159/2001, F. 12)".

Añadiendo, la misma STC 240/2006, que para resolver el conflicto planteado, "(n)uestro examen debe basarse en la doctrina de este Tribunal sobre la participación de los entes locales en la actividad de planeamiento urbanístico, a la que ya hemos hecho referencia, la cual se ve reforzada por la Carta Europea de Autonomía Local, que admite el control administrativo de legalidad y de constitucionalidad, e incluso el de oportunidad de los actos de las entidades locales (art. 8.2), si bien precisa que, en todo caso, dicho control «debe ejercerse manteniendo una proporcionalidad entre la amplitud de la intervención de la autoridad de control y la importancia de los intereses que pretende salvaguardar» (art. 8.3). Contemplación de intereses en la cual destacadamente cobra relevancia, como más adelante se verá, la proyección supralocal de determinadas manifestaciones del urbanismo".

Por otra parte, este Tribunal Supremo ha afrontado, con reiteración, estas cuestiones relativas a la vulneración del principio de autonomía local en el ámbito urbanístico que nos ocupa. Así en la STS 26 de junio de 2008 se ha señalado:

"Concretamente, las posibilidades de control de las Comunidades Autónomas cuando con motivo de la aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias pretendan introducir modificaciones no previstas originariamente en la aprobación inicial y provisional del plan, han de ser limitadas por elementales exigencias derivadas del citado principio de la autonomía local, de manera que la extensión del control de la Administración autonómica en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento viene impuesto por el respeto a la autonomía local.

En materia urbanística, única que hace al caso, la competencia autonómica de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento municipal tiene un contenido preciso, derivado de la consolidación de la jurisprudencia de esta Sala desde la conocida Sentencia de Sala de 13 de julio de 1990, que distingue según se trate de los aspectos reglados o discrecionales del plan.

En relación con los aspectos reglados la Comunidad Autónoma tiene un control pleno, con alguna matización respecto de los conceptos jurídicos indeterminados, como señala la STS de 25 de octubre de 2006, que no hace al caso abundar ahora.

Respecto a los aspectos discrecionales del plan, debemos distinguir, entre las determinaciones que afectan a un interés puramente local o municipal, o superior a este. Así, cuando el interés público concernido es municipal y no alcanza intereses que rebasen dicho ámbito, la competencia es estrictamente municipal, pues ha de prevalecer el modelo de ciudad que dibuja el Ayuntamiento, con la salvedad relativa al control tendente a evitar la lesión al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, «ex» artículo 9.3 Constitución Española.

Las determinaciones discrecionales del plan, por otro lado, cuando afecten a materias que incidan sobre intereses supralocales, vinculándose con un modelo territorial superior al municipal, sí permiten intervenir a la Administración autonómica corrigiendo, modificando o sustituyendo las determinaciones discrecionales del plan, establecidas en la fase municipal del procedimiento. Dicho de otra forma, el posible control o modificación por la Comunidad Autónoma de todos aquellos aspectos discrecionales del planeamiento, estará en función de los intereses públicos concernidos, y aún en el caso de tratase de intereses locales, únicamente, que no se haya lesionado la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos".

En forma parecida, en la anterior STS 13 de diciembre de 2007, tras recordar, entre otras, la doctrina ya expuesta de la STC 240/2006, de 30 de julio, y de la STC 159/2001, de 5 de julio, F. 12, luego reproducida en la STC 51/2004, de 13 de abril, F. 10, hemos añadido:

"Igualmente debemos dejar constancia de los conocidos pronunciamientos al respecto de este Tribunal desde su clásica STS de 13 de julio de 1990 : "...resulta claro que la diversidad de intereses presentes en el campo del urbanismo hacen de la de Planeamiento una potestad de titularidad compartida por los Municipios y las comunidades Autónomas --- Sentencias de 20 de marzo, 10 y 30 de abril, 2 y 9 de julio de 1990, etc.---. Su actuación se lleva a cabo de través de un procedimiento bifásico en el que a la aprobación provisional del Municipio, en lo que ahora importa, sigue en el tiempo la definitiva de la Administración Autonómica.

Partiendo de la base de que «en la relación entre el interés y el interés supralocal es claramente predominante este último» --- sentencia del Tribunal Constitucional 170/1989, de 19 de octubre --- queda perfectamente justificado que, en el aspecto temporal, la decisión autonómica se produzca con posterioridad a la municipal y que, en el aspecto sustantivo, aquélla haya de contemplar el plan no sólo en sus aspectos reglados sino también en los discrecionales que por su conexión con intereses supralocales hayan de ser valorados para asegurar una coherencia presidida por la prevalencia de tales intereses superiores".

Pues bien, es evidente que en el supuesto de autos ---que es el contemplado en los preceptos legales y reglamentarios de precedente cita--- laten unos intereses (como son los de carácter docente y medioambiental, que se vislumbran tras la protección de las dotaciones para equipamientos docentes y de espacios libres), que se proyectan más allá de los meros intereses locales. De ahí que, desde siempre, el legislador haya previsto ---en aras de su protección--- un especial, cualificado y reforzado régimen de aprobación de las modificaciones señaladas, por cuanto el contenido de las mismas implica una singular alteración de las determinaciones urbanísticas, deviniendo, por ello, en absolutamente inviable el cuestionamiento de la constitucionalidad de los preceptos citados que la recurrente apunta al final de su motivo tercero.

Nos encontramos ---con el establecimiento de un especial régimen de aprobación de las modificaciones cualificadas del planeamiento--- ante un aspecto reglado, en el que el control pleno de la Comunidad es evidente, por cuanto el mismo se sitúa en el ámbito de la legalidad y no en el de la discrecionalidad. Se trata, como sabemos, de determinaciones ---destinadas a la protección de los intereses docentes y medioambientales--- que requieren y precisan de controles tendentes a evitar la vulneración de las exigencias del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos tal como en este terreno las viene concretando la jurisprudencia, y no, por el contrario, ante revisiones de pura oportunidad. Esto es, con tal exigencia aprobatoria no se está invadiendo el terreno del modelo físico que dibuja el Municipio con la legitimación democrática de que le dota la participación ciudadana, sino en el de la protección de unos intereses de más intensa cualificación".

Esta doctrina también se sigue, entre otras, en las SSTS de 26 de junio de 2008, RC 4610/2004; 2 de abril de 2009, RC 67 / 2005; 13 y 14 de mayo de 2009, RC 8581 / 2004 y 3225/2005; 20 de mayo de 2009, RC 2590 / 2005; 19 de mayo de 2011, RC 5355 / 2007; y 26 de abril, RC 6216 / 2008, y 17 de mayo de 2012, RC 807 / 2010.

QUINTO.- Pues bien, en el supuesto de autos, la tesis de la sentencia de instancia es la confirmación de la decisión denegatoria adoptada por la Comisión Territorial de Gerona, con base en que no era cierto que el Plan Especial, cuya aprobación se pretendía, afectara exclusivamente o substancialmente al ámbito local, ya que, como la sentencia expresa, la propia normativa urbanística catalana es la que encomienda a la Administración autonómica "proteger de forma muy especial el SNU; y ello al objeto de evitar su transformación inadecuada o irresponsable", citando, a continuación, diversos supuestos de la expresada normativa autonómica habilitantes de actuaciones de la Administración autonómica dirigidas a tal fin (proyectos de reconstrucción de masías, Planes Directores autonómicos y facultades para la protección de su legalidad), llegando, por todo ello, a la conclusión ya expresada: "menester será reconocer que en un asunto tan vinculado al uso racional del SNU como es el relativo a la reconstrucción o rehabilitación de masías y casas rurales, la Administración autonómica ostentaba (y sigue ostentando) un interés propio y concurrente, pero de alcance superior al propiamente municipal. Interés autonómico que justificaba que el control de legalidad de un expediente como el de autos, se ejercitase con la máxima intensidad posible".

En algunas de las SSTS antes citadas, siguiendo con lo expuesto por la sentencia de instancia, hemos examinado la posibilidad de que los denominados Planes Directores Urbanísticos regulados en la legislación catalana ---instrumento de planeamiento a los que la sentencia se refiere para acreditar las competencias autonómicas en materia de SNU--- clasifiquen el suelo o modifiquen la clasificación asignada en el planeamiento urbanístico, teniendo en cuenta que la competencia urbanística y de ordenación territorial es una competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas ( artículo 148.1.3ª de la CE y 9.9 de la Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre, Estatuto de Autonomía de Cataluña, vigente hasta el 9 de agosto de 2006, en que fue sustituido por el nuevo Estatuto aprobado por Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que prevé tal competencia en su artículo 149, y STC 61/1997, de 20 de Marzo), señalando, en concreto, que las Comunidades Autónomas pueden configurar en su normativa figuras de planeamiento o de ordenación distintas a las conocidas en la legislación estatal, que en este aspecto es sólo supletoria, y, entre ellas, planes que se superpongan a los meramente locales, en aras de interesas supramunicipales, como es el caso de los Planes Directores Urbanísticos previstos, en aquel momento, en la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña regulados en su artículo 56 con arreglo al cual a este tipo de Planes Directores les corresponde, atendiendo a las exigencias del desarrollo regional, establecer:

"a) Las directrices para coordinar la ordenación urbanística de un territorio de alcance supramunicipal. Determinaciones sobre el desarrollo urbanístico sostenible, la movilidad de personas y mercancías y el transporte público.

b) Medidas de protección del suelo no urbanizable, y los criterios para la estructuración orgánica de este suelo.

c) La concreción y delimitación de las reservas de suelo para las grandes infraestructuras, tales como redes viarias, ferroviarias, hidráulicas, energéticas, portuarias, aeroportuarias, de saneamiento y abastecimiento de agua, de telecomunicaciones, de equipamientos y otras similares.

d) La programación de políticas supramunicipales de suelo y de vivienda, concertadas con los ayuntamientos afectados en el seno de la tramitación regulada por el artículo 81. Esta programación debe garantizar la solidaridad intermunicipal en la ejecución de políticas de vivienda asequible y de protección pública, la suficiencia y la viabilidad de estas políticas para garantizar el derecho constitucional a la vivienda y el cumplimiento de los principios establecidos por el artículo 3".

Para acabar de caracterizar este tipo de Planes, igualmente hemos expuesto que el epígrafe 2 del citado precepto autonómico prevé el contenido documental de los mismos, el epígrafe 3 señala en cuanto al alcance y eficacia de la ordenación en ellos prevista que pueden establecer determinaciones para ser directamente ejecutadas o bien para ser desarrolladas mediante planes especiales urbanísticos que hagan posible el ejercicio de competencias propias de los entes supramunicipales, y finalmente, el epígrafe 4 establece su superior rango jerárquico respecto del planeamiento municipal al señalar que "el planeamiento que resulte afectado por las determinaciones de un plan director urbanístico debe adaptarse al mismo en los plazos que éste establezca, sin perjuicio de la entrada en vigor inmediata del plan director y exceptuando las disposiciones transitorias que incluya".

En cuanto a la clasificación del suelo, ahora desde la perspectiva del planeamiento general municipal, el artículo 32 de esta misma Ley dispone que constituyen el suelo no urbanizable los terrenos que el Plan de Ordenación Urbanística Municipal debe clasificar como no urbanizables por razón de los siguientes factores, entre otros,

"Primero. Un régimen especial de protección aplicado por la legislación sectorial y por el planeamiento territorial que exija esta clasificación como consecuencia de la necesidad o conveniencia de evitar la transformación de los terrenos para proteger su interés conector, natural, agrario, paisajístico, forestal o de otro tipo.

Segundo. Las determinaciones de los planes directores, de acuerdo con lo establecido por el artículo 56.

Tercero. La sujeción de los terrenos a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público".

SEXTO.- Pues bien, al margen de la anterior referencia a los Planes Directores Urbanísticos de Cataluña, en el supuesto de autos, la Modificación del Plan Especial del Catálogo de masías y casas rurales, promovido por el Ayuntamiento de Palafruguells ---a instancia de la recurrente---, excedía, sin duda, del ámbito competencial del municipio, tal y como así lo entendió la Comisión Territorial de Gerona y confirmó la sentencia de instancia: "La Sala no puede compartir la tesis de que la catalogación rechazada por la CTU habría afectado exclusivamente o sustancialmente a intereses de carácter municipal o local".

Como la sentencia explica, lo pretendido con la Modificación denegada era la incorporación al Catálogo de masías y casas rurales de una construcción conocida con "Els Galliners" (que era una dependencia auxiliar de "Mas Pastora"), sita en Suelo No Urbanizable (SNU). Su destino había sido agrario, aunque en la misma había residido el antiguo "masover" de la explotación agraria. Debe destacarse que el Acuerdo impugnado lo que rechaza es la incorporación de la edificación al Catálogo "a título de casa rural susceptible de reconstrucción o de rehabilitación para usos residenciales o habitacionales", aunque, la misma sentencia deja abierta la posibilidad de su recuperación para los usos tradicionales --- de tipo rural--- pero sin destino habitacional.

En síntesis, lo que la sentencia de instancia mantiene, es la competencia o la habilitación autonómica ---llevada a cabo a través de la Comisión Territorial de Urbanismo--- para controlar, desde una perspectiva de legalidad, el contenido de la Modificación del Plan Especial impugnada, teniendo en cuanta dos aspectos:

a) Que el control de legalidad le permite rechazar contenidos que se fundamenten en interpretaciones de la Ley arbitrarias o absurdas; y,

b) Que tal control de legalidad le está expresamente encomendado, de forma muy especial, cuando de lo que se trata es de la protección del SNU, tratando de evitar su transformación inadecuada o irresponsable.

Esto es, la sentencia considera que el control de legalidad llevado a cabo por la Administración autonómica catalana en una materia tan vinculada al uso racional del SNU ---como es el relativo a la reconstrucción o rehabilitación de masías y casas rurales---, no puede considerarse desmesurado o desproporcionado o contrario a la autonomía local. Desde esta perspectiva los motivos carecen de viabilidad.

Es evidente que la catalogación de construcciones se sitúa, normalmente, en el ámbito de las Administraciones locales, pero cuando, como en el supuesto de autos, dicha catalogación ---que, en realidad es una transformación o cambio de los usos tradicionales agrícolas o ganaderos de la misma--- se sitúa en el ámbito del SNU, permitiendo unos nuevos usos ---ahora hoteleros---, obvio es que las competencias autonómicas sobre tal tipo de suelo surgen con evidencia y se presentan como habilitantes del control de legalidad que se ejercita.

Por otra parte, también se advierte los importantes cambios que se han venido produciendo en el ámbito de la potestad de planeamiento urbanístico como consecuencia de la aplicación del principio de desarrollo sostenible, siendo ilustrativo que la Exposición de Motivos del TRLS08 ya indicaba que "(...) hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente. La Unión Europea insiste claramente en ello, por ejemplo en la Estrategia Territorial Europea o en la más reciente Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano, para lo que propone un modelo de ciudad compacta y advierte de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada: impacto ambiental, segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes energéticos, de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de los servicios públicos. El suelo, además de un recurso económico, es también un recurso natural, escaso y no renovable. Desde esta perspectiva, todo el suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado y la liberalización del suelo no puede fundarse en una clasificación indiscriminada, sino, supuesta una clasificación responsable del suelo urbanizable necesario para atender las necesidades económicas y sociales", con la consecuencia de la subordinación del planeamiento urbanístico a la planificación medioambiental.

La vinculación de la planificación urbanística a los instrumentos de protección de espacios naturales, como así se desprendía del artículo 5.2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de espacios naturales y de la fauna y flora silvestre, sustituida por la vigente Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad ---que, en sus artículos 18.2 y 30 establecen el superior rango jerárquico de la planificación medioambiental sobre la ordenación territorial y urbanística---, constituye, sin duda, un factor a tomar en consideración en la relación entre los ámbitos competenciales locales y autonómicos. Quiere esto decir que asistimos ---con base en los principios supramunicipales que en las citadas legislaciones sectoriales se contienen--- a un continuo proceso de desapoderamiento de potestades netamente urbanísticas, especialmente de las citadas potestades municipales vertebradas en torno a la técnica de clasificación de suelo.

Debemos insistir en lo que ya dijéramos en la STS de 23 de febrero de 2012 (RC 3774/2009):

"Finalmente, viene al caso recordar el carácter sostenible y medioambiental del urbanismo actual, que se proyecta, de forma más directa y efectiva, en relación con la protección de los suelos rústicos de especial protección, cualidad que concurre en los terrenos litigiosos, al formar parte de un Monte incluido en el Catálogo de Utilidad Pública, aspecto éste que más adelante se analizará con más detalle.

Este plus de protección se nos presenta hoy ---en el marco de la amplia, reciente y variada normativa sobre la materia, en gran medida fruto de la transposición de las normas de la Unión Europea--- como un reto ciertamente significativo y como uno de los aspectos más sensibles y prioritarios de la expresada y novedosa normativa medioambiental. Ya en el Apartado I de la Exposición de Motivos de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (hoy Texto Refundido de la misma aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio --- TRLS08---) se apela en el marco de la Constitución Española ---para justificar el nuevo contenido y dimensión legal--- al "bloque normativo ambiental formado por sus artículos 45 a 47 ", de donde deduce "que las diversas competencias concurrentes en la materia deben contribuir de manera leal a la política de utilización racional de los recursos naturales y culturales, en particular el territorio, el suelo y el patrimonio urbano y arquitectónico, que son el soporte, objeto y escenario de aquellas al servicio de la calidad de vida". Igualmente, en el mismo Apartado I, último párrafo, el reciente legislador apela a que "el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente", y se remite, a continuación, a los mandatos de la Unión Europea sobre la materia advirtiendo "de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada: impacto ambiental, segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes energéticos, de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de servicios públicos"; y, todo ello, porque, según expresa la propia Exposición de Motivos "el suelo, además de un recurso económico, es también un recurso natural, escaso y no renovable", añadiendo que "desde esta perspectiva, todo el suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado y la liberalización del suelo no puede fundarse en una clasificación indiscriminada...". Como ha puesto de manifiesto la buena doctrina española, el TRLS08 lo que, en realidad, aporta "es una mayor imbricación entre urbanismo y protección del medio ambiente; una especie, digámoslo, de interiorización más profunda de los valores ambientales en la ordenación territorial y urbanística, hasta hacerlos inescindibles".

Pues bien, debemos de tomar en consideración lo que al respecto establece el vigente y citado TRLS08, en relación, entre otros extremos, con el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible (artículo 2 del citado Texto refundido), con los nuevos derechos de los ciudadanos en la materia (artículo 4) y con los deberes de los mismos (artículo 5), además, todo ello, del actual contenido del derecho de propiedad (artículo 9) y, singularmente, el especial régimen de utilización del suelo rural, que en el epígrafe 4 del artículo 13 establece que "(...) la utilización de los terrenos con valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos que sean objeto de protección por la legislación aplicable, quedará siempre sometida a la preservación de dichos valores, y comprenderá únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que aquella legislación expresamente autorice. Sólo podrá alterarse la delimitación de los espacios naturales protegidos o de los espacios incluidos en la Red Natura 2000, reduciendo su superficie total o excluyendo terrenos de los mismos, cuando así lo justifiquen los cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada. La alteración deberá someterse a información pública, que en el caso de la Red Natura 2000 se hará de forma previa a la remisión de la propuesta de descatalogación a la Comisión Europea y la aceptación por ésta de tal descatalogación"; por ello debemos llegar a la conclusión de que actuaciones como las de autos ---esto es, descatalogación y segregación de terrenos que forman parte de un Monte incluido en el Catálogo de los de Utilidad Pública siendo la motivación el destinarlos a su posterior urbanización, finalidad ésta que es abiertamente declarada por la Administración recurrente--- suponen un quebrantamiento palmario del mandato constitucional recogido en el artículo 45, cuyos epígrafes 1 y 2 atribuyen a todos los ciudadanos el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado y establece, también para todos, el deber de conservarlo, añadiendo, el mandato, esta vez dirigido a todos los poderes públicos, sin distinción de "velar por la utilización racional de los recursos naturales ... y defender y restaurar el medio ambiente...", así como por el cumplimiento de la normativa urbanística y medio ambiental que seguidamente se expondrá.

Por ello el análisis de la cuestión relativa a la protección de los suelos en los que concurren valores naturales especiales, como es el caso de los Montes, y su posible desprotección debe, pues, partir del que, en relación con el suelo, se contiene ---como hemos expresado--- en la propia Exposición de Motivos del Texto Refundido; esto es, que "el suelo, además de un recurso económico, es también un recurso natural, escaso y no renovable", y que la urbanización de tales suelos ---recordemos que es la finalidad confesada de la descatalogación de parte del Monte--- se nos presenta, como en el caso de la eliminación de zonas verdes, como una actuación prácticamente irreversible, capaz de comprometer el citado recurso natural ---o su uso más racional---, además de proyectar consecuencias determinantes y nefastas para otros recursos naturales, tales como el agua, el aire o los ecosistemas. Difícilmente tales actuaciones tendrían encaje en las finalidades que para el urbanismo español se diseñan por la citada y reciente normativa urbanística estatal: "Sin duda, el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente",... lo que supone una vuelta precisamente al urbanismo disperso cuyos efectos negativos se indican en la Exposición de Motivos del nuevo Texto Refundido de la Ley del Suelo, RDL 2/2008, "impacto ambiental, segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes energéticos, de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de servicios públicos" y que esa norma pretende superar".

SÉPTIMO.- Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional).

No obstante, esta condena, de conformidad con lo establecido en el citado artículo 139, apartado 3, sólo alcanzará, por todos los conceptos acreditados por la parte recurrida, a la cantidad máxima de 4.000 euros ---más el correspondiente Impuesto sobre el Valor Añadido---, a la vista de la índole de asunto y las actuaciones procesales desarrolladas y concretadas en el escrito de oposición.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido 1º. No haber lugar al Recurso de casación 1237/2016 interpuesto por la entidad Novainexa, S. L. (antes Investigaciones y Explotaciones Agrícolas y Urbanas, S. L.), contra la sentencia desestimatoria dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en fecha 29 de enero de 2016, en el Recurso Contencioso-administrativo 502/2010, promovido por la misma entidad recurrente contra el Acuerdo adoptado por la Comisión Territorial de Urbanismo de Gerona, en su sesión de 29 de septiembre de 2010, por medio del cual fue denegada la aprobación definitiva de la Modificación del Plan Especial Urbanístico del Catálogo de Masías y Casas Rurales, promovido por el Ayuntamiento de Palafrugell. 2º. Imponer las costas del recurso en los términos expresados en el Fundamento Jurídico Séptimo de la sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.

Fuente de suministro: Centro de Documentación Judicial. IdCendoj: 28079130052017100393